高质量发展背景下浙江省工业用地配置现状及政策优化研究

      当前，各先进工业化国家正积极实施工业4.0战略、制造业回流和振兴计划。如美国的“都市制造业”和“经济强化试点区”、英国的“战略工业用地”、新加坡的“商贸混合用地”、荷兰的“知识密集型区域”。工业用地是新质生产力发展的重要载体，也是助推中国由制造大国向制造强国发展的重要保障。2024年我国政府工作报告提出了通过“创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动”的战略目标。然而，当前工业用地配置还存在供需不匹配、产业效率不高、存量盘活难度加大等问题。

       浙江省土地市场化改革一直走在全国前列，实施和创新了基于省级平台的全省国有建设用地使用权网上交易、绍兴的“亩产论英雄”、湖州德清的“标准地改革”，宁波的“全域综合整治示范”等一系列土地市场建设和产业用地改革标杆项目。这些项目采用浙江省作为研究区域，为研究东部发达地区工业用地配置提供了代表性样本，在全国起到了示范引领。本研究着眼于面向产业变革和城市空间转型的战略背景，深入研究浙江省工业用地配置亟待解决问题，提出政策建议，对推进形成新质产业空间、促进产业经济提升和协调区域平衡发展具有重要的现实意义。

      国内研究重点关注工业用地配置效率、低效工业用地治理与工业用地市场化配置的研究。（1）工业用地效率评价研究。随着中国经济持续增长和城市化进程的快速推进，工业用地作为城市经济发展的关键要素资源，其配置效率及影响因素日益受到关注。国内学者通过建立单一评价指标与多个评价指标[1]或者建立参数模型与非参数模型[2-4]对工业用地利用效率进行系统评价，研究表明产业结构[5]、土地供应方式[6]等因素均会对工业用地配置效率产生显著影响。（2）低效工业用地治理研究。存量发展模式已成为推动城市可持续发展的重要路径，低效工业用地的空间治理与重构对城市结构优化具有重要意义。该类研究一方面探讨低效工业用地的识别与再开发难点,包括产权冲突、空间破碎化、产业同质化和低协同度，提出构建多主体合作的激励机制促进产权重构、实施区片整合和增容机制促进空间重构，以及增强产业协作和空间供需适配促进产业重构的优化机制 [7-12]。解决发展权配置是再开发的关键[13-14]，建立兼顾公平与效益的土地发展权转移、交易与利益分配机制是优化工业用地配置的重要手段[15]。（3）工业用地市场化配置研究。转变经济经济增长方式需要由要素增长转向创新驱动，但土地配置急需适应创新主体的空间需求调整。目前已出现了基于企业生命周期的先租后让、租让结合等新型出让方式，需要进一步改善行政权力对土地配置的过度引导，结合诱致性引导和强制性调控两种创新型用地政策设计手段[16]，构建多主体市场供应渠道，保障新发展需求下的供需平衡，提升供给需求的适配性，促成产业链升级[17]。

      支持制造业发展的空间战略是国际上对工业用地配置研究的重点。（1）都市制造业空间扶持政策。《伦敦规划2015》中明确提出对战略工业用地的保护，并积极推动传统工业用地的混合利用，以帮助轻型都市制造业在城市中的发展。纽约从1990年代就开始了发展滨水区都市制造业的实践[18]。（2）特殊区划、经济强化试点区以及创新区域。创新区域通过划定城市创意地区，增强在地工业发展策略[19]。纽约灵活利用特殊区划，划定经济强化试点区，在原有的规划指标基础上，可通过承诺建设制造业空间，换取土地用途调整和增加开发强度，也可以通过申请，减少原工业用地规划要求的停车和装卸空间指标[18]。（3）工业用地优先政策。美国一些城市如旧金山, 波特兰,巴尔蒂摩, 西雅图, 明尼那波利斯都出台了保障制造业发展的政策，包括在社区再开发中将工业用地放在优先位置、在Sanctuary-Zoned 分区中保留工业用地、建立MIZOD分区（Maritime Industrial Zoning Overlay District）以及不再需要转换工业用地以控制城市扩张,刺激绿色制造业等 [20]。

      虽然关于工业用地配置的效率测度、影响因素和土地要素市场化配置已进行了大量研究，但是随着空间治理进入存量更新时代以及新产业新业态的出现，研究如何依据内生的产业发展规律和外生的空间发展制约加强空间治理能力，减少配置冲突，形成供需适配的精细化管理，具有理论和现实意义。

      2019年至2023年五年间，全省工业用地出让规模年均12.3万亩，工业用地占公开出让用地占比由48.4%增长至63.4%。山区26县的工业用地出让总面积占全省比重逐年增加，从14.3%增长至21.1%，高于山区26县同期GDP增速。2023年，工业用地民企拿地面积占比达75.8%。工业用地出让结构不断优化，新增出让面积占比前三的制造业为通用设备制造业，化学原料及化学制品制造业以及通讯设备、计算机及其他电子设备制造业，占全省新增工业用地比重的32%。制造业布局呈现差异化，通讯设备、计算机及其他电子设备制造业和纺织业等行业趋向集中，金属制品业、医药制造业、电气机械及器材制造业等行业布局呈扩散趋势。工业用地布局和出让结构持续优化，为全域推进国土空间治理现代化，助推浙江“两个先行”提供了坚实的要素支撑和资源保障。

图1  2019年和2023年通信设备、计算机及其他电子设备制造业用地出让核密度

      近几年，浙江省单宗地出让面积逐年增大，宗数占比呈现上升。大于50亩的地块成交宗数占比从17.3%增加至25.8%，面积占比从63.2%增长至69.3%；而小面积地块的宗数和面积占比均下降（图2）。小微产业园土地供应量一般，2023年，全省小微产业园土地出让占全部工业用地出让比重为4.8%。一些占地面积小、生产经营状况良好、亩均税收较高的本地优质企业及中小型企业用地保障难度加大。

      小微企业用地供需不平衡表现在小微产业园工业地价上升速度明显高于整体工业地价。2023年，浙江省工业用地出让平均单价为44.7万元/亩，而小微产业园工业地价为54.7万元/亩。对市场供需状况反应灵敏的二级市场（企业间的用地和厂房转让）和小微产业园的工业地价明显高于工业用地出让价格，全省一二级市场工业用地价差进一步拉大。由于小微产业园可在符合条件下进行分割销售，在小地块的竞争尤为激烈，2023年的一块小宗地出价轮次达到97次。宁波、台州、丽水等地小微产业园地价均突破100万元/亩。由于工业用地出让在产业类型、亩均税收等指标外不可设置其他排他性条件，一些缺少小微产业园运营经验的企业也参与到竞买中，增加后期监管风险。小微产业园的价格过快增长也会造成价格溢出，推高其他工业用地的价格。

图2  浙江省工业用地出让宗地规模结构

      “标准地”出让指标对新落地工业企业的行业类型、产业规模等有重要的引导作用，但调研中发现：一是浙江省亩均税收准入值设定标准偏高。全省11个市中有8个市准入值设定比实际规上工业亩均税收值高。浙江省标准地指标按照规上企业产出作为参考，但实际大量工业企业尚未达到规上标准。二是“标准地”指标中缺少对就业贡献的考量。欧美国家广泛采用地均就业密度来衡量工业用地空间生产率，如荷兰对工业用地空间效率测度上，就综合了经济产出、土地投入和就业密度[21]。

      虽然各地对标准地“事前定标准、事后强监管”做出了明确的政策规定，但是工业用地全生命周期还无法形成顺畅闭环。主要痛点在于：一是企业承诺的“标准地”指标完成难。“标准地”出让要求用地企业达到承诺的经济、环保和能耗等方面的控制性标准要求，但亩均税收易受经济大环境影响，而企业拿地至达产周期较长，生产经营过程面临市场波动因素和其他不可抗力因素（如俄乌战争等对一些企业订单产生冲击，经济指标急速下降）。二是企业失信约束难。各地探索实施 “标准地”项目的企业投资信用评价，以更好监督和监测企业行为。然而，在一个生命周期内，工业企业重复投资较少，因此即使企业未达到评价指标，企业对违约产生的失信成本“痛感”较低。企业也可以通过异地投资、再重新注册等方式来逃避失信风险。

      存量工业用地退出常涉及到多家企业，因此腾退意愿和盘活政策对顺利退出有较大影响，难点在于：一是低效用地企业腾退意愿较低。土地使用权转让过程中企业需要缴纳土地增值税、所得税、印花税等较多税费，影响转让的积极性。多数企业主对土地的保值和增值存在期望，因此更倾向于继续持有。一些继续生产的企业还面临寻找新厂房、搬迁设备、调整生产流程等问题。二是僵尸企业盘活难度大。早在2017年，浙江省就出台了相关政策，对处置“僵尸企业”中的税费负担、不动产过户以及大宗土地处置等出台了措施，但是僵尸企业的处置仍然困难重重，如宗地被司法查封而冻结，僵尸企业主体无法明确等。标准地司法处置及二级市场转让后，涉及新的买受人是否需要继续履约，以及产业类型如何认定和准入条件如何设定等细节问题。当前上位法对司法拍卖中的土地问题、用地退出等问题关注不够，基层操作缺少依据，存在风险。三是鼓励土地资产盘活的政策还不够灵活。促进土地流转和优化配置需要有利于资产盘活的政策支持，但一些地方对土地分割转让的设定条件要求高，不利于土地的二次开发。实践中闲置土地大多存在于破产企业案例中，如果认定为闲置土地，对债权人非常不利，并且企业破产所有资产需移交资产管理人。由此，基层实践中大量基于法院审判结果作为依法行政依据，极大复杂了闲置土地的审理流程。四是政府回购土地存在风险。部分地区二级市场主要是企业通过法拍拿地，如果政府以国有平台进行二级市场土地收购，由于收购价格较高，再转让时价格下降就会涉及国有资产流失等问题。

      上述工业用地配置问题反映了当前城市发展阶段特征、产业需求特征和经济波动特征。从城市发展阶段看，随着城市进入存量发展时期，工业用地供给保障逐步从以新增用地为主转为增加存量用地供给来源，但存量用地腾退和整治中土地的产权结构复杂，不仅涵盖了所有权人、使用权人、租赁权人、抵押权人及其他权利主体之间的多元关系，还包括了非正规产权结构关系，多主体因立场不同难以达成一致诉求，整治资金投入增加。从产业需求特征看，工业4.0背景下，新产业新业态不断提出新需求。先进制造业转型中，数字化、智能化、物联网和生产性服务业的发展，迫切需要工业用地保障从传统的价格竞争向空间模式的组织和形态创新转变。从经济波动特征分析，浙江省在全国首创了工业用地出让的标准地模式，但是由于近几年经济发展的不确定性增加，市场波动大，导致标准地出让时约定的静态地均产出指标达成难度加大。面向产业变革和城市空间转型的战略背景，优化工业用地保障和支持政策显得尤为重要。

      把握制造业对空间需求的内在规律性，空间赋能土地要素高质量供给需要，应重点突出以下五方面：一是精准捕捉市场需求，从传统的土地要素供给模式向“要素+场景”的空间供给迭代。及时根据行业和地方产业差异，研究当地产业空间的新需求特征，细化产业园区设计条件，引导有经验的市场主体积极参与高质量产业空间建设，提高园区与产业的适配性。逐步提高小微园区用地出让占工业用地出让总面积的比重。二是积极探索产业链招引模式下的空间配置。建立由政府相关部门和行业代表企业共同参与的链长制产业准入评估机制，对重大项目与当地产业的关联性和项目复杂性进行充分论证，促进土地要素的精准配置。三是探索实施分类管理的工业用地供给制度。探索形成保障型和市场型两类工业用地出让。保障型的新增产业类工业用地，出让价格可以在评估价的基础上给予一定比例优惠，原企业主退出或二级市场再次转让时，政府有优先收购权。市场型的工业用地，应以招拍挂方式为主，企业再转让时可在二级市场上进行交易，按规定缴纳土地增值税，出让年限原则上不超过30年。四是完善大地块出让条件和配套机制。科学确定大地块出让底价，防止圈地行为。对大地块出让实行分期出让和储备，在先期投资达到要求后，释放后期用地。五是完善“标准地”出让亩均投资强度和亩均税收指标的定期更新机制。以年度为单位对亩均投资强度和亩均税收等指标进行更新。新入企业亩均投资强度和亩均税收应不低于前三年全部工业企业（包括规上和规下）对应指标的中位数。重视亩均就业指标，发挥用地配置对就业和工业发展的引导作用。

      在提高资源配置效率过程中，清晰产权界定、畅通产权交易不可或缺。二级市场交易平台可以促进信息集聚，降低交易成本。应积极构建一级和二级市场协调发展、资源利用集约高效的现代土地市场新体系。依托全国土地二级市场交易服务平台，充分应用“供需信息、交易撮合、公开竞价交易、合同赋码、统计监测”等五方面的功能，探索交易、登记等一体化服务，实现交易和登记的多跨协同，简化流程，推动市场信息公开透明，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率。同时，进一步优化二级市场转让后的工业用地准入条件。分割登记、转让和受让的主体是否符合规定条件、产业类型、投资和亩均税收强度等指标应由经信、发改和资规等部门联合审定。

      一是规范“标准地”达产评估和违约责任。评估周期以土地出让合同约定的达产年限为准，以后每五年进行一次综合评估。探索标准地评估动态机制，若项目实际税收未达到合同约定标准，但高于80%的，可以在受让人支付违约金后，视为履约。二是构建跨部门合作监管和共同责任机制。明确相关部门在竣工验收和达产复核阶段的权责，实施多部门联合验收、监管，建立全流程监管体系。三是完善司法处置标准地履约条款。对涉及建设用地使用权转移等案件，签订补充合同，重新约定履约条款，明确土地产出标准以及开发建设期限等。司法拍卖公告中要明确地块产业结构、履约责任，受让方签订《用地监管协议》后，方可办理不动产权证。

      保障原土地权利人的利益，完善多主体协同工作机制，激活存量发展的内生动力。一是探索整合改造模式。由于低小散用地土地规模较小，现状条件不规整，为提高整治效率和综合效益，可借鉴温岭、奉化等地改革模式，探索整合改造，对原拆迁企业采用原片区置换、易地置换以及货币安置等多种方式，推动区片工业发展环境的改善。二是探索激励原土地权利人参与改造实施路径。鼓励原集体建设用地上的企业通过村集体入股、联营等形式参与到区片改造。对于难以独立开发的零星地块，探索与相邻工业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻工业项目用于增资扩产。探索不同权属用地间的置换，包括：集体建设用地间、国有建设用地间以及集体建设用地与国有建设用地间。探索混合用途地块供应，以及工业改工业、工业改商业以及工业改居住等各类用途转换和地块再更新的条件和程序。三是实施多主体协同机制，降低“僵尸企业”资产处置难度。探索对具备独立分宗条件的“僵尸企业”工业用地允许分割转让的条件和程序。项目实际投资未达出让合同约定开发投资总额25%的土地，根据区分不同情形在政府收储或法院拍卖处置后，待开发投资总额达到法定要求时办理不动产登记。便利 “僵尸企业”不动产处置过户手续，管理人办理相关手续可视同债务人自行办理。