从央视曝光‘山东挖大坑“，看土地管理中面临的复杂难题

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来源：自然微论坛

央广网2025年1月11日报道《独家调查｜山东超百亩土地变大坑！“破坏耕地”还是“合理挖土”？》的新闻事件，从新闻报道中看出，补充耕地项目、国土调查、永久基本农田、国有建设用地使用权证等4项自然资源部门业务事项叠加，本文从单个事件产生的原因，剖析基层自然资源管理工作亟待解决的问题。

一、相关信息

1. 从土地权属证书的角度。涉事地块2006年已获取国有建设用地使用权证。2006年8月23日惠民县国土资源局向滨州市引黄灌溉服务中心颁发了惠国用（2006）第652号《国有建设用地使用权证》，证载土地使用权人为滨州市引黄灌溉服务中心，座落为惠民县大年陈乡、姜楼镇，地类为水工建筑用地，使用权类型为划拨，使用权面积无法看清，但从位数上看面积在百万平方米以上，近千亩，附图中没有宗地图及拐点坐标，难以确定范围。

从证载信息分析，一是权属属国有，权利人为滨州市引黄灌溉服务中心；二是土地性质是水工建筑用地，属建设用地。

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2. 从土地调查的信息角度。2016年以“二调”为基础的年度变更地类为沟渠，因实施补充耕地项目后，2017年度变更调查地类为耕地（水浇地），2019年“三调”地类为耕地（水浇地），2023年以“三调”为基础的年度变更调查地类为耕地（水浇地）。

3. 从永久基本农田划定的角度。所涉区域在2017年版永久基本农田划定中没有划为永农，在2022年“三区三线”划定中划为永农。

二、分析

1. 关于土地用途。依据《土地利用现状分类（GB/T 21010-2017）》“水工建筑用地是指人工修建的闸、坝、堤路林、水电厂房、扬水站等常水位岸线上的建（构）筑物用地。沟渠是指人工修建，南方宽度≥1.0m、北方宽度≥2.0m用于引、排、灌的渠道、包括渠槽、渠堤、护堤林及小型泵站”。

按照实际用途，报道所涉区域为引水渠道，渠堤、护堤坡脚、护堤林等，按照土地利用分类，二级类应为沟渠。按照土地三大类分类，沟渠属农用地，水工建筑物用地属建设用地。

在项目实施前，以土地利用现状数据认定实施前地类，无论是沟渠还是水工建筑物，均可以作为补充耕地来源。实施补充耕地后，将非耕地开垦为耕地，并纳入土地整治项目监管系统和占补平衡系统，用于耕地占补平衡。从事件时间来看，无论实施前是沟渠还是水工建筑物，通过采取工程措施，实施后都已确认为耕地，且纳入了占补平衡系统。

2. 关于土地所有权。报道所涉地块所示的国有土地使用权证，系国有建设用地，而实施补充耕地项目后，虽地类变更为耕地，但不代表土地所有权从国有变更为集体所有。而在该事件中，所有权在实施前是国有，在实施后又由他人耕种，关键在于是由谁发包的问题。笔者认为，

一是国有土地所有权。土地管理法对农民集体所有土地征收为国有土地有明确审批层级、征地程序和要求，而国有土地所有权由国务院代表国家行使，也无需进行所有权登记，也无法办理注销登记。

二是国有土地使用权是否收回的问题。依据《土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

三是国有用于农业的土地可以对外发包。集体土地所有权、国有和集体土地使用权依登记而发生法律效力，在国有土地使用权没有注销登记的情况下，依据《土地管理法》第十三条第二款：“国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

四是即使交由原农村集体经济组织耕种，也并不说明土地所有权发生变化。《土地管理法》第三十八条规定：“ 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

笔者在二00几年也曾遇到过类似土地权属问题。某村申请补充耕地开发项目，部分土地系某水系一级堤防堤脚50米管理范围内，原堤防的管理部门某水利会在该区域内种植有欧美黑杨，也具有该林木的所有权。该村申请的补充耕地项目范围涵盖了这一部分面积，水利会为照顾地方关系也出具了支持项目实施的意见。项目实施后，林木砍伐并通过工程措施开垦为旱地，当地村里就把这些土地交由集体经济组织的本组农民耕种，而水利会则认为项目实施前地上林木由本单位栽种、管护、经营，一直属于自己也没有权属上的纠纷，是项目开发前既定的实事，林木砍伐后其土地也应为水利会。而村民则认为，大堤的占地属你水利部门，但大堤堤脚50米管理范围是在“指手划界”的年代所形成，水利部门没有实施过征地，我们生产队让你们经营了这么多年，现在要回来有什么问题呢？

在土地的社会主义公有制前提下，在不同时期不同的土地政策以及历史背景下的农业政策，对于没有经历过那个时代历程的人，是很难理解的。依据原国家土地管理局1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土籍字〔1995〕第26号），土地政策分为几个阶段：第一阶段一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》至一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（即《六十条》）。第二阶段一九六二年《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》止。第三阶段一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止。第四阶段一九八七年一月《土地管理法》开始施行起至一九九九年一月新修订的《土地管理法》施行时止；第四阶段一九九九年一月新修订的《土地管理法》至今征收土地均要求省级人民政府或国务院批准。

在不同阶段从农民集体所有土地征收为国有需要哪些程序，又给予多少补偿不尽相同。比如1987年1月《土地管理法》征用耕地3亩以下、其他土地10亩以下，由县级人民政府批准。在农业税费时期，既有农业税、又有“三提五统”，又要交公粮、还要出义务工（水利冬修“挑土方”，不出工的要交土方款），所以，征收土地补偿有的采取经济补偿，有的采取抵扣补偿。譬如抵扣交公粮多少担谷，抵扣多少农业税或“三提五统”的税费、或抵扣多少土方。而这些行为，按现行的法律、法规要求是难以理解的，但又是历史存在的。所以，对于土地所有权问题，只能是尊重历史。

依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。第十二条：县级以上(含县级)水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

笔者也曾遇到证载面积与实际范围面积不一致问题。2004年-2005年，某乡政府将河堤两侧、外河滩土地租赁给两个不同的权利主体，但在租赁合同上只载明了面积、租赁标的小地名及范围与四至，没有具体范围图及拐点坐标。在2014年申请林权登记中，其中一承租人合同面积2314.9亩，经实测面积仅为1800亩，因权属界线不清、面积不够而引发多方诉讼。

县级采用全站仪测量一般都在2000年后，实现测量成果数字化和测绘成果矢量化，才有电子化成图的CAD图件。而在2000年以前的测绘图纸都是用经纬仪或大平板测绘，而基层大部分是手绘图，标明拐点或四至抵谁的田块或固定地物的相对空间位置，大部分图纸均为相对坐标，没有使用统一坐标系的绝对空间位置，精度及围合面积都有很多问题。笔者曾对上世纪90年代所用经纬仪测绘的宗地图，根据其拐点坐标生成封闭的范围界线，其证载面积与拐点坐标所围合面积存在一定差异。

综上，无论是国有土地还是集体土地，实施补充耕地项目后将原地类开发或复垦为耕地，划为永久基本农田是符合政策规定的。但前提必须是对国有土地上设定的土地使用权予以收回并注销，对国有土地建设用地用途变更为农用地。

三、复盘

1. 土地开发项目权属调整方案。实施土地开发整理项目要编制土地权属调整方案。一是在项目实施前，对土地权属进行调查，在界线清楚，权属无纠纷的前提下再立项实施，如权属存在纠纷，在纠纷解决前不改变土地利用现状。二是对因沟渠改道后已废弃的原有沟渠，应根据《土地管理法》第五十八条对国有土地使用权进行收回，并注销其使用权登记。三是对复垦后新增的耕地，可交由原集体经济组织耕种，或者在权属清晰并与当地村组在所有权无争议的情况下，也可对外发包经营。四是对已实施补充耕地项目，地类从建设用地复垦为耕地后，划定为永久基本农田实施特殊保护。不能是一边还有国有建设用地使用权证，一边已复垦为耕地且还划为了永久基本农田。

2. 地籍调查与管理数据库建设。土地调查分为农村土地利用现状调查和城镇地籍调查，地籍调查分为权属调查和地籍测量。在“二调”和“三调”时，主管部门只注重土地利用现状调查，而对城镇的地籍调查没有形成可以用于日常管理的地籍数据库。2016年成立不动产登记机构后，才有不动产在空间位置的落宗。而2016年前分散于房产管理部门和土地管理部门时，没有统一的登记平台，也没有空间位置的落宗，没有空间矢量数据库。这样就形成了管理部门只能通过权属人找到登记档案，找到宗地图，才能找到宗地位置；没有地籍数据库，则无法通过空间上查到具体空间位置所设定了的土地权利及权属人。

在“三调”采用“所见即所得”的调查规程后，以“三调”年度变更调查为基础划定的“三区三线”规划中，从2009年以来自然资源部监管信息系统中已备案的建设用地审批数据，这样存在2009年以前已批准但又未建设的地块，在下发的2009年监管备案中没有数据，在以“三调”为基础的年度变更数据库中仍为现状农用地。又因地籍管理数据的不全或缺失，存量建设用地矢量数据、以及权属信息都没有数据库系统集成，在永久基本农田划定时不能叠加这些管理信息而误将一些国有建设用地划为了永久基本农田。

在很多县级主管部门，已批准建设用地、临时用地、设施农用地都没有建矢量数据库，只能通过项目查坐标再套合空间位置。对下达的卫片图斑，很难通过空间分析叠加而查出哪些是合法审批和备案的图斑，而只能通过乡镇所具体经办人先确定每个图斑是否办了用地审批或备案，再通过项目名称或备案人反查项目矢量数据进行套合。

在2025年全国自然资源工作会议上，确定了今年推进的八项重点工作中明确：“完整准确全面领会把握“两统一”职责要求。建立专班机制，推动司局融合；强化统筹协同，推动部局融合；主动沟通协调，推动部门融合；换位思考、主动服务，推动部省融合。强力推动“一张图”建设，构建一张图、一套数、一个平台管理体系，以夯实底座、规划上图、管理上图、应用链接为重点组织建设，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来”。

随着基建项目的减少，土地全链条进度放缓，基层自然资源部门也腾出了一些精力，要沉下心来扎实开展地籍调查、已批准建设用地、已批临时用地、已备案设施农用地、补充耕地项目新增耕地等数据库建设，夯实自然资源管理工作基础，才能化解国土调查与管理冲突，真正实现调查、规划、管理的全过程闭环。（作者：郭云）

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发布于 2025-01-23 07:05:49

土地管理