朱道林 等 | 农村土地“确权确收益”：实践探索、理论逻辑与实施对策

改革开放以来，我国农村土地先后进行了两轮承包。按照承包期限，第二轮承包期即将期满，第三轮承包将陆续启动。2013年的中央一号文件明确提出，要用5年时间全面完成新一轮土地确权工作。农地确权在中国农业发展中扮演着至关重要的角色，不仅涉及千家万户的切身利益，更关系到整个农业经济体系的稳健运行，如何处理好农地确权与二轮承包到期延包的政策衔接更是颇受学界和政策界关注。

农地确权实施以来，学界从不同角度对土地确权开展了理论与实证研究。现有研究普遍认为土地确权落实了农民土地承包经营权，有利于促进农地流转，扩大了经营规模，提高了中国农村农业经济绩效。同时，农地确权诱导了“关系型”的传统乡村治理秩序向“契约型”的现代村庄治理体系转变，这些研究基本是围绕“确权确地”的传统土地确权模式展开。实践中，随着城镇化和农业现代化的深入推进，传统确权模式逐渐显现出一些制度性和操作性的不足。在这一背景下，许多地方根据自身实际需求探索了“确权不确地”的尝试，如确权确收益、确权确利不确地、确权确股不确地等做法，这些新的探索在实践中有一定的现实需求，但其理论逻辑和运行机制尚未引起理论界和实践工作者的足够重视。鉴于此，本文针对“确权不确地”的实践做法和现实需求，考察其理论逻辑与运行机制，剖析其潜在风险，提出实施对策与建议，为在即将推动的二轮延包中完善产权机制与经济机制的相互作用关系，促进“三权分置”体系下的农业农村现代化发展和乡村振兴提供理论依据。

本文将以“确权确收益”模式为切入点，在总结现有文献研究的基础上，结合对“确权确收益”的实践探索，评估这一模式在实际操作中的优势与不足。特别是，研究将关注土地收益分配过程中农民权益的保障情况，以及集体经济组织如何在此模式下实现可持续发展。此外，研究还将考察“确权确收益”模式在推动现代农业发展中的作用，尤其是如何通过规模化经营提高农业生产效率。最后，考察“确权确收益”的实践做法与现实需求，探讨其理论逻辑及运行机制，讨论其潜在风险和对策。

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“确权确收益”不局限于农地产权界定层面的制度安排，而从产权界定扩展至产权实施，降低了产权界定成本，提高了土地确权效率。在农地确权中，与其说是确定农户对土地的承包经营权，不如说是在确定农户与农户之间的产权关系。只要能达到明确主体间产权关系的目的，产权界定并非一定需要界限明晰的标的物。“确权确收益”模式虽然没有严格落实农户对具体地块的占有权，但通过农户之间产权关系的确定与划分，厘清了相互之间的经济关系，同样达到了农地确权的政策目标，并且由于无需确地，节约了成本提高了效率。

在此过程中，农户土地承包经营权的确定与权能分离同时发生，通过经营权的汇集流转，农地流转交易成本明显降低，有利于农地集中规模经营。相比“确权确地”，“确权确收益”显然是一种交易成本更低的产权界定方式，在条件允许情况下自然成为基层实践的更优选择。另一方面，“确权确地”中一家一户的田块划分直接导致了农地分散化、细碎化，出现严重规模不经济，与农业适度规模经营导向背道而驰，显示其弊端。这种弊端几乎成为东亚小农经济国家尤其是土地私有化国家农业经营的通病，而在集体土地所有制框架下，通过“确权确收益”模式可以为集中连片经营提供更直接途径，使得家庭承包制的私权保护与农业规模经营并行不悖。

成员集体授权机制赋予了村集体更大的处分权，使其在流转中的作用得以发挥，为有效落实集体所有提供了支点。确权确收益”模式通过成员集体授权，使村集体主导了农地流转，有利于培育新型农业经营主体，发展现代农业和规模农业。这一授权机制赋予了村集体更大的空间行使处分权，包括对农地的管护和使用监督权能。

“确权确收益”存在不确权到地块的产权残缺，存在集体流转或统一经营下的收益风险。尽管“确权确收益”解决了在保障农户土地承包经营权及其收益的前提下，无需确权到地块而降低了确权的难度与复杂性，且有利于土地流转和集中规模经营。但是，对农户来说依然存在不确权到地块的产权风险，存在集体流转或统一经营下的收益风险等。

农村土地“确权确收益”模式有效联通了农地确权、家庭承包与农业规模经营，是“三权分置”的又一种实现形式。这一模式有利于降低农村土地确权成本，提高土地确权效率，且减少了农地流转交易环节，有利于实现规模经济和壮大集体经济。但实践中应根据当地适用性条件理性选择，采取遵循农民自愿原则，选择“确权确收益”模式的地区，应考虑当地集体经济组织管理与经营实力较强，集体经济运行管理比较规范，有较好的经济实力和人才基础，且存在较大的土地流转与规模经营需求；通过健全与完善监督机制，加强引导与监管等措施，规范集体经济组织土地流转与经营行为。在实际操作中，应规范产权与合约关系，在土地承包经营合同、土地承包经营权证书中载明土地利用方式及收益水平，注明改变利用方式后的利用调整方式等，保障农民权益。同时应积极培育新型农业经营主体，发展现代规模农业，降低经营与市场风险。