低效用地再开发路径探析

在低效用地再开发试点过程中，泉州扎实开展全域摸排调查，遴选首批59个试点项目，在推进盘活利用的同时强化制度集成创新，形成“基础调查—方案编制—项目报批—现状处置—建设实施—监督考核”的全流程实施路径。截至目前，盘活城镇低效用地和处置历史遗留用地共5.29万亩，超此前3年新增建设用地规模。其中，盘活低效工业用地2.5万亩，首次存量盘活超过增量；划定66万亩工业产业区块线，实施百个园区项目建设，推动万亩用地改造，实现分散式工业产业向园区集聚，规上工业企业入园率由28%提升至56%。

唐山出台支持性政策鼓励自主开发改造，充分调动原土地使用权人实施改造的积极性。同时，探索挂账收储收益分成机制，以中心区22宗成熟地块作为样本开展收储潜力分析，对不同收益分享方式进行测算评估，拟将“按土地出让成交净价一定比例进行补偿”作为收益分享方式。

泉州、唐山两地积极探索“工改商”自主改造，边角地、夹心地、插花地协议出让，历史文化街区联片改造，自主改造开发养老产业等特色做法，唤醒“沉睡”的低效用地，塑造新动能新优势。

在泉州，石狮市允许不同土地用途的混合开发与使用，同一宗地上工业用途与仓储、科研、商业服务等用途（商品住宅除外）可以混合布置，改造后工业建筑面积占比原则上不低于50%。

石狮探索以协议出让方式，将边角地、夹心地、插花地优先供应给周边产业项目作为增资扩产用地。如，该市将福建战地吉普户外服饰有限公司西侧1184平方米边角地协议出让给该公司。用地整合后，公司拟投资1.2亿元，新建设厂房及宿舍楼14418平方米，预计年营业额可达1亿元。

历史文化街区联片改造是通过空间整合、建筑改造、基础设施完善、文化植入和业态更新等手段，统一规划和改造多个文化街区。如，唐山河头老街文化街区项目采取“边改造、边运营”的模式，分阶段改造建设。一方面“老房新改”，对既有建筑进行建筑外立面和建筑内部装饰改造，改造面积约3万平方米，设计、施工微场景50处；另一方面“留白插建”，为位于该街区的某公司原有45亩土地办理增容手续，整体容积率从0.4提高到0.6，可新增建筑面积6000多平方米。

唐山将养老专项规划与国土空间规划对接，允许调整土地用途，支持权利人自主改造。如，2023年为北京首创公司闲置低效果品库面积约13.79亩的地块办理土地用途调整手续，容积率由0.7调整为2.0，便于相邻的福瑞达养老服务有限公司收购该地块建设护理院，与该公司建设的其他护理楼和就诊楼形成规模效应。

在低效用地再开发试点工作中，泉州和唐山面临着相似的挑战与机遇。为使试点工作取得更显著的制度性成果，笔者建议从完善政策体系、创新体制机制、强化监管与服务三个方面入手，共同探索高效、可持续的低效用地盘活路径。

——细化政策条款，明确操作标准。进一步细化低效用地再开发的相关政策条款，明确具体操作流程和标准，确保政策执行的一致性和公正性。针对土地置换、用途变更等关键环节，制定详细的操作指南和实施细则，减少政策执行过程中的模糊地带。如，明确置换土地的评估标准、审批流程、置换后的土地用途等，确保置换工作符合城市规划和产业发展需求。

——建立评估反馈与动态调整机制。在加大宣传培训力度的基础上，对低效土地再开发政策执行情况进行跟踪评估，及时发现并解决问题，不断优化政策内容，确保政策的有效性和适应性；建立政策调整的快速反应机制，及时调整不适应形势发展需要的政策；为低效用地再开发项目提供包括政策咨询、技术指导、融资评估、法律援助等在内的全方位服务支持。

——探索多元化投融资模式，鼓励社会参与。通过设立专项基金、发行债券、引入社会资本等方式，拓宽低效用地再开发项目资金支持渠道，并建立合理的利益分配机制，保障社会资本的投资回报，激发市场活力。通过设立公众参与平台、建立志愿者队伍等方式，引导公众积极参与项目监督、宣传等工作。加强与科研机构、高校等单位的合作，引入专业力量参与政策研究、项目规划等工作，形成政府引导、市场运作、社会参与的共治格局。

作者：吴春岐  张毅 李达 北京城市学院低效用地再开发研究中心

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