长沙：以用定需、以需定研、以智定策，开展城镇开发边界场景建设

知自然

作者

全国国土空间规划实施监测网络建设

党的二十大作出加快建设网络强国、数字中国的战略部署。党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》《数字中国建设整体布局规划》明确要求建设全国国土空间规划实施监测网络。2023年和2024年全国自然资源工作会议持续作出部署，强调要“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。

2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，明确了建设目标、工作原则、主要任务和保障措施等，全力打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划，大力推进国土空间治理“数智化”转型，推动构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧的数字生态文明。2023年12月，自然资源部办公厅印发《关于部署开展国土空间规划实施监测网络建设试点的通知》，明确在长三角生态绿色一体化发展示范区和16个省份、29个城市、1个区县开展试点。

为探索构建“共建共治共享”新型治理机制，凝聚全社会力量，高质量推动国土空间规划实施监测网络建设，特将原国土空间规划“一张图”建设、城市体检进行时等专栏融合为CSPON（China Spatial Planning Observation Network）建设专栏，面向全社会公开征集“智慧国土空间规划”和“国土空间规划监测评估预警”两大版块的理论方法、国际经验、前沿趋势、技术路线、算法模型、实践经验等。欢迎相关领域重点实验室、工程技术创新中心、科技创新人才和团队，高等院校、科研机构、行业队伍、企业，各级自然资源部门及单位等积极投稿，单位或个人不限，我们将以成果质量为唯一标准，择优刊载（投稿邮箱：ghjdcyzt@163.com）

本期刊发《长沙：以用定需、以需定研、以智定策，开展城镇开发边界场景建设》。

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——自然资源部国土空间规划局

长沙市被列入国土空间规划实施监测网络（以下简称CSPON）建设试点城市以来，市自然资源和规划局高度重视，基于国土空间规划全周期管理和国土空间全域全要素治理的实际需求，围绕“务实可用、共建共用、创新智用”的建设理念，明确了以信息系统为载体、数据治理为手段、应用场景为核心、模型工具为支撑、全方位服务为依托的“五位一体”的工作体系。在具体实践上，长沙市采用“以用定需”的场景设计思路，明确“以需定研”的技术创新路径，贯彻“以智定策”的规划决策逻辑，规划设计了“总体格局监测”、“详细地块监测”两大监测层次和“空间规划全过程管控”“空间保护全底线守护”“空间开发全要素支撑”和“空间治理全领域引领”四大类共计16个应用场景，2024年已陆续完成城镇开发边界实施动态监测预警、城镇低效用地全程智能监管、房地联动开发动态监测预警、自然资源全要素供需信息联动、一码管田实现耕地智能监管、城镇详细规划单元动态监测预警6个应用场景及相关模型的研发。其中“长沙市城镇开发边界实施动态监测预警场景”是贯彻落实自然资源部《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》要求，基于已有信息化基础，充分发挥全域全要素融合汇聚的一体化数据优势，通过数字化管控规则与算法模型，驱动国土空间治理数字化转型的典型应用场景之一。具体内容如下：联动多源数据，指标监测实时化严格落实“不突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数、分阶段精准落实增量空间”的管控要求，搭建起长沙市城镇开发边界监测预警指标体系，包括市、区县、片区3个层级，共5大类9个核心指标。

城镇开发边界实施动态监测预警指标体系

在明确市、区县、片区三级城镇开发边界规模、扩展倍数以及各阶段增量用地规模的前提下，场景联动城镇开发边界局部优化调整、建设用地审批、年度国土变更调查等工作以及遥感影像等多源数据，实时动态监测城镇开发边界内外新增城镇建设用地使用情况，保障“一批一更新”，及时反馈各层级剩余增量用地规模。

实施多级预警，管理提示进阶化

针对不同指标构建起差异化、阶梯式的预警管控规则，实现进阶化预警管理。在增量用地规模使用上，场景分别以绿色、黄色、橙色、红色4种颜色表示不同的发展势态，同时联动建设用地审批业务，设置不同的用地报批管控规则，如:

绿色安全:允许所有建设项目正常报批。

黄色预警:原则上保障市级重点项目和区政府认为确需上报的项目报批。

橙色预警:原则上保障市级以上重点项目报批。

红色预警:原则上保障省级以上重大项目报批。

针对城镇开发边界外涉及新增的城镇建设用地，按照不超过城镇开发边界内增量用地规模的20%进行管控预警。同时，场景下设预警管理功能模块，支持按照处理状态、预警级别、所属区域等条件进行筛选查询，实现预警提示的产生、处理、存档的全生命周期在线留痕管理。

聚焦重点内容，场景应用精细化

积极响应实际管理需求，聚焦分析工具和管理功能两大方面，提升场景实用性程度，保障城镇开发边界管控的高效性与精准度。

一是功能上，细化建设项目合规性审查分析。场景基于详实的数据信息基础，支持对建设项目范围线与城镇开发边界内细分空间进行空间叠置在线分析，准确计算建设项目占用增量用地规模、占用2020年城镇建设用地面积以及2020年其他建设用地面积等信息，进一步细化压覆分析结果的可解释性，有助于做出更加科学合理的用地决策，保障城镇建设用地可持续发展。

项目合规性分析

二是管理上，统筹城镇开发边界局部优化调整工作。落实湖南省自然资源厅关于城镇开发边界局部优化调整的工作要求，支撑不同层级的政府部门在一个平台上完成相关业务流程，包括在线浏览查看、过程跟踪以及审批记录等环节，有效提升工作效率。‍

局部优化方案审核

三是应用上，聚焦开发园区、重点片区以及重点单元，建立片区监测子场景。可直观展示各重点区域内的城镇开发边界覆盖范围，实时统计和分析存量用地与增量用地的使用情况。此外，通过联动动态更新的长沙市详细规划一张图，同时实现对经营性和公益性土地的实时统计，强化土地要素支撑保障。通过对数据的持续监测，系统可及时反馈增量用地的使用情况，并针对增量用地规模不足的片区推出“预警服务卡”，提醒相关部门采取措施优化资源配置。同时，助力主管部门及时掌握真实准确的城镇建设用地数据，加快推动存量建设用地“消化”，带动用地结构“优化”，有效提升科学用地水平。