临时用地复垦工程投资定额标准化研究——基于广东省39个案例的差异化实证分析

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导读

文章通过对广东省39个临时用地复垦案例数据的综合分析，发现复垦工程投资不规范问题尤为突出，亟需开展相关研究以指导复垦方案编制和工程实施。在明确临时用地土地损毁类型主要为土地挖损和土地压占两大类的基础上，研究构建广东省临时用地复垦措施体系，划分一级科目3个、二级科目11个、三级科目27个，并按照非耕地类、一般耕地类和水田类提出广东省临时用地复垦工程投资区间的差异化建议，同时对后续临时用地复垦工作开展提出建议。

本文引用信息

刘娜,胡珍珍,吴家龙.临时用地复垦工程投资定额标准化研究——基于广东省39个案例的差异化实证分析[J].中国国土资源经济,2024,37(6):35-41.

来源：中国国土资源经济

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 广东省临时用地复垦现状与困境

2 临时用地复垦体系构建

3 临时用地复垦工程投资定额测算

4 结论与建议

引言

近年来，随着经济社会发展，高强度的国土开发活动持续推进，为满足建设项目的生产需求，不可避免地要临时占用部分土地，甚至占用耕地和永久基本农田。临时用地有效保障了发展建设需求，在服务区域建设项目的落地实施方面发挥着举足轻重的作用。党的二十大报告将生态文明建设、耕地保护提上新高度，并强调区域协调高质量发展。为全面贯彻落实二十大精神，广东省于2023年年初提出实施高质量发展重大战略部署，要求集中各方面资源力量向高质量发展聚焦用力，这也意味着对自然资源高水平保护和高效率利用提出了更高要求。以临时用地复垦作为自然资源管理的切入点，提升临时用地管理水平，是推动可持续高质量发展必须优先考虑的问题之一。然而，现阶段临时用地复垦过程中普遍存在复垦不及时、复垦工程质量不达标、后期管护不到位等问题，加之复垦投资标准缺乏相应规范指引，难以从资金保障层面支撑临时用地复垦工程高水平实施，因此亟需开展相关研究，为临时用地复垦工程投资定额提供研究思路和技术支撑，同时强化临时用地复垦工程质量保障，促进土地资源可持续利用，助推高质量发展。

广东省临时用地复垦现状与困境

1.1 临时用地内涵

临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态），具有短期性、附带复垦义务等特点。临时用地使用期限一般不超过两年，特殊情形不超过四年；临时用地使用人应自临时用地期满之日起一年内，严格按照批复后的复垦方案，采取系列整治措施，使占用的临时用地达到可供利用状态。

临时用地复垦是实现土地综合利用、保证土地资源可持续发展的重要举措。严格规范落实临时用地复垦，可有效避免临时用地成为“非农化”的“风险区”，避免临时用地成为耕地保护的“降速区”，进一步强化耕地保护战略实施；同时通过临时用地复垦，可有效协同推进降碳、扩绿，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，支撑自然资源高水平保护、高效率利用。

1.2 广东省临时用地现状

广东省作为经济强省，建设项目体量大，对临时用地的需求量较大。项目建设离不了临时用地支撑，在“把高质量发展作为广东现代化建设的首要任务”背景下，临时用地复垦工作面临着更高的要求，需与自然资源高水平保护和高效率利用相匹配。

据广东省临时用地复垦信息系统数据，截至2021年9月，广东全省临时用地项目达1500余个，涉及总面积约4670公顷，其中损毁农用地面积超3600公顷，损毁农用地中涉及耕地面积约980公顷、水田面积约370公顷、永久基本农田约170公顷。广东省临时用地以建设项目占用为主，主要集中在珠三角地区，占比61%左右，其次是粤北地区、粤东地区和粤西地区；单从临时用地占用耕地来看，珠三角地区占用耕地面积最大，约为540公顷。整体上，广东省对临时用地需求量大，区域分布差异较明显（图1）。

1.3 现状问题

本文基于广东省临时用地复垦信息系统数据，选取39个典型临时用地复垦项目案例，结合实地调研及业务部门、相关工作人员访谈情况，综合分析发现，广东省临时用地管理过程中复垦工程投资不规范问题尤为突出。主要表现为，广东省临时用地复垦工程投资测算呈现随意性，复垦工程投资水平两极分化严重，最低每亩投资不足0.1万元，最高每亩投资将近400万元，存在明显不合理，与现实情况脱离严重。究其原因，主要是现行临时用地相关标准规范中未明确复垦工程投资水平的相关要求，缺乏复垦投资标准参考，难以规范指导复垦工程投资，进而加大了复垦工程质量把控及后期管护工作难度。

复垦工程投资是保障临时用地复垦后相较于占用前质量不降低的关键，一定程度上影响复垦工程质量是否达标和后期管护是否到位，关系到临时用地复垦工作能否有效落实。从提升广东省临时用地管理水平出发，制定科学、合理的复垦工程投资定额标准，需围绕复垦类型、复垦体系、复垦标准等方面内容对临时用地复垦工作进行系统梳理和重点分析。首先，广东省临时用地复垦类型较多，依据复垦后地类差异和复垦标准高低，可以分为非耕地类、一般耕地类、水田类三种。其次，受地形地貌影响，珠三角、粤东、粤西、粤北区域本底资源条件差异大且复垦实施难度不同。正是复垦类型差异和复垦区域差异的客观存在，导致难以制定全省统一合理化的临时用地复垦工程投资标准，因此亟需结合广东省省情和农用地整理相关内容，开展临时用地复垦投资及区间阈值研究，指导临时用地复垦方案编制和后续复垦工程实施，强化复垦工程投资定额标准对临时用地管理工作的支撑作用，进而保障土地资源的可持续高效利用。

临时用地复垦体系构建

临时用地复垦体系是工程投资测算的基础和前提，涵盖损毁类型、工程建设类型等内容。本文基于广东省内已建设项目的临时用地土地复垦方案，从珠三角地区、粤北地区、粤东地区、粤西地区分区域选取39个临时用地复垦项目典型案例方案作为样本进行综合分析，遵循“系统性、主导性、科学性”三项原则，依据临时用地损毁情况和复垦措施类型差异，结合《土地复垦方案编制实务》等土地复垦相关标准及规范，明确临时用地损毁类型，进而梳理构建临时用地复垦措施体系。

2.1 临时用地损毁类型

临时用地损毁分析是设置临时用地复垦目标、选择临时用地复垦措施、确定临时用地复垦质量标准的重要依据，同时也是明确复垦工程投资额度的重要参考。生产建设项目土地损毁类型主要包括土地挖损、土地压占、土地沉陷、土地污染和土地占用等。参照《土地复垦方案编制实务》中土地损毁各类型的内涵和特征，根据临时用地类型及功能，结合广东省临时用地使用现状情况，本文明确临时用地土地损毁类型主要为土地挖损和土地压占两大类。基于此，对39个典型临时用地复垦项目案例进行统计分析，明确临时用地复垦损毁类型情况（表1）。其中，当临时用地损毁类型为挖损时，其临时用地类型主要为取土场、预制场、拌和站、施工便道、临时用项目部和钢筋加工场；当临时用地损毁类型为压占时，其临时用地类型主要为弃土场、材料堆放场、预制场、拌和站、施工便道、临时用项目部和钢筋加工场。

2.2 临时用地复垦措施体系

构建临时用地复垦措施体系是制定临时用地复垦标准的理论基础，同时也是明确复垦工程投资费用的重要依据。依据《土地复垦方案编制实务》，结合广东省临时用地现状，综合39个典型临时用地复垦项目案例分析结果，本文划分复垦措施一级科目3个，分别为土壤重构工程、配套工程、植被重建工程。参照《广东省土地整治垦造水田建设标准（试行）》等整治复垦相关标准和规范，划分复垦措施二级科目共11个，分别为表土剥离、土地平整、表土回填、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、防护、复耕、植树、种草和坑塘养殖；划分复垦措施三级科目共27个，包括表土清理、表土剥离、表土堆放、场地清理、土层夯实、防渗保水工程、犁底层构筑等（表2）。基于39个典型样本方案中各类临时用地复垦措施统计分析，进一步明确不同临时用地类型下的复垦措施，梳理构建临时用地复垦措施体系（表2）。表2中“M”表示必须采取措施，“O”表示宜采取措施（视复垦土地利用方向、周边环境和基础设施条件而定），“N”表示可不采取措施。

临时用地复垦工程投资定额测算

3.1 工程复垦投资分析

依据国家标准《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036—2013）和《土壤环境质量标准农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618—2018），复垦后不同地类对应差异化的指标控制标准，其中复垦为水田对应的指标控制标准更高，水浇地和旱地次之，复垦为园地、林地、草地等农用地、未利用地和建设用地的指标控制标准相对更低。不同指标控制标准的实现，首先需统筹考虑临时用地损毁类型对区域地形地貌、土壤条件造成的影响和改变；其次需结合复垦目标，布局实施差异化的临时用地复垦措施和对应工程量。然而，差异化的复垦措施安排将很大程度上决定临时用地复垦投资费用。本文从复垦指标控制标准高低和复垦实施难易程度出发，依据临时用地复垦后地类不同将项目类型划分为非耕地类、一般耕地类和水田类3大类，开展差异化的临时用地复垦工程投资定额标准研究。遵循“类型全包含、每亩投资合理、工程设置符规”等原则，并保证同类型项目对应不同地市，最终从39个典型临时用地复垦项目案例中选取非耕地类、一般耕地类和水田类项目各3个复垦方案作为重点样本，进一步分析不同类型临时用地复垦项目单项工程的每亩投资情况，并深入分析其子项工程布设对复垦投资费用的影响，为明确临时用地复垦工程投资定额标准提供一定理论基础和数据支撑。

基于9个重点样本案例的复垦投资数据梳理分析，非耕地类临时用地复垦项目每亩投资由低至高分别为0.78万元、1.85万元和3.50万元；一般耕地类临时用地复垦项目每亩投资由低至高分别为0.78万元、2.74万元和4.20万元；水田类临时用地复垦项目每亩投资由低至高分别为3.33万元、5.12万元和6.98万元。整体来看，复垦投资在项目类型间呈现一定规律性，即水田类项目的复垦投资高于一般耕地类项目和非耕地类项目；从复垦措施来看，复垦投资基本会随着复垦工程措施类型的增加而升高，且单项工程和子项工程越丰富，对应的复垦投资费用越高。

3.2 投资差异分析

工程施工费是临时用地复垦项目投资的主要构成部分，而其额度由复垦工程措施的规划情况决定。从样本项目的单项工程和子项工程的每亩投资费用情况来看，不同项目类型的复垦投资存在较明显差异。为进一步分析项目类型复垦投资存在差异的原因，在明晰各子项工程投资费用的基础上，本文对照重点样本项目复垦方案中各子项工程设置的复垦标准质量要求，分析验证复垦质量控制标准与复垦投资之间存在的关系。

基于广东省临时用地样本项目子项工程投资情况分析，同时结合复垦方案中各项复垦工程措施质量要求，对复垦投资标准情况进行综合分析。整体上，临时用地复垦投资基本会随着复垦工程措施类型和子项工程种类的增加而升高，而子项工程的丰富度及其投资费用水平往往很大程度上取决于地块复垦质量控制标准的高低。从子项工程的复垦投资差异来看，水田类项目的子项工程布设相对一般耕地和非耕地类项目会更丰富，其整体的复垦投资水平也更高，譬如水田类项目通常会考虑设置犁底层构筑这一类子项工程，但其他类型项目则基本不会设置。由于不同类型项目对具体复垦工程措施的要求不同，且对应复垦工程措施的技术标准也存在一定差异，因此复垦工程措施类型及其复垦质量控制标准是造成临时用地复垦投资差异的关键性因素。

3.3 复垦投资区间建议

基于9个重点项目案例单项工程和子项工程复垦投资分析结果，借助39个典型临时用地复垦项目案例辅助分析，统筹考虑不同项目类型、不同地类复垦质量控制标准的差异化要求，同时结合土地管理相关领域专家咨询，依据临时用地复垦后地类，明确广东省差异化复垦工程投资建议区间：非耕地类项目，复垦后地类主要为园地、林地、草地等，临时用地复垦每亩投资区间建议为4～6万元/亩；一般耕地类项目，复垦后地类主要为旱地和水浇地，临时用地复垦每亩投资区间建议为6～8万元/亩；水田类项目，复垦后地类主要为水田，临时用地复垦每亩投资区间建议为8～10万元/亩。

结论与建议

4.1 主要结论

在生态文明建设和广东省创建“双高”示范省、推进高质量发展的战略背景下，为加快构建完善临时用地管理及复垦的工作机制，有序高效推动相关工作的开展，本文通过收集整理广东省临时用地相关资料数据，梳理总结全省临时用地的现状和存在的主要问题，同时借助39个典型项目案例和9个重点项目案例开展综合分析，构建广东省临时用地复垦体系，提出广东省临时用地复垦投资区间建议，主要形成以下几项研究结论：

（1）从临时用地损毁和临时用地复垦措施两方面构建广东省临时用地复垦体系。临时用地损毁类型主要包含挖损和压占两大类；复垦措施体系划分一级科目3个，分别为土壤重构工程、配套工程、植被重建工程，下设二级科目共11个，三级科目共27个。

（2）临时用地复垦投资水平因项目类型（复垦后地类）不同呈现一定差异性，整体来看，水田类项目的复垦投资水平高于其他类型项目，一般耕地类项目高于非耕地类项目。

（3）广东省非耕地类临时用地复垦项目每亩投资区间建议为4～6万元/亩；一般耕地类临时用地复垦项目每亩投资区间建议为6～8万元/亩；水田类临时用地复垦项目每亩投资区间建议为8～10万元/亩。

4.2 相关建议

（1）科学布局复垦工程措施。复垦工程措施是保障临时用地复垦后相比于占用前质量不降低的关键，建议加强临时用地复垦方案编制指导、加大复垦方案内容审查力度，确保方案的科学性、合理性、可实施性。基于本文构建的复垦工程措施体系，统筹考虑地块后期利用方向，因地制宜布局复垦工程措施，同时合理设置对应复垦工程措施任务量，确保土地资源可持续利用。

（2）规范复垦工程投资标准。复垦工程投资直接影响临时用地管理水平和复垦工程质量，建议出台相关配套政策文件，规范指导编制临时用地复垦方案，参照复垦后不同地类的复垦质量控制标准，基于合理的复垦工程投资区间设定，与临时用地业务主管部门和临时用地使用人加强沟通，合理把控项目复垦投资费用，保障验收阶段的复垦工程按要求实施。

（3）加强临时用地全流程监测监管。充分利用并逐步完善信息化系统，加强临时用地审批、复垦验收、后期管护的全流程监管，进一步明确审批、备案、批后监管等工作环节的具体要求，强化临时用地全过程管理，动态监测临时用地使用情况，确保临时用地“批得准、用得好、管到位”。同时，强化土地复垦活动“双随机一公开”的监督检查，进一步督促临时用地使用人履行复垦义务。

（4）建立完善社会公众监督机制。营造社会参与的氛围，提升群众参与监督的力度，广纳社会和群众监督意见，督促建设项目临时用地使用人积极履行复垦义务。在土地复垦方案编制期间，复垦方向或者复垦措施应征求土地使用者的意见，将群众参与程序作为审核土地复垦方案的重要环节之一。在土地复垦验收环节，建议将临时用地权属人设置为验收成员之一，加强公众监督，强化工程质量把关。

作者信息

作者简介：刘娜（1982—），女，山东省淄博市人，广东国地规划科技股份有限公司高级工程师，土地资源管理学硕士，主要从事国土整治与生态修复方面的工作和研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2024-07-12 11:31:15

临时用地