某公司不服规划编制和调整提起诉讼，自然资源局怎么办？
2012年9月28日，A公司与 B公司签订《租赁协议书》，租赁B公司的场地和部分设施。2018年3月，某市自然资源和规划局组织编制《某市中心城区控制性详细规划》并依法予以公示。
2018年 11月28日，某市规划委员会审查通过该方案。2019年1月3日，某市政府审议通过《某市中心城区控制性详细规划》。
2021年12月22日，A公司以行政规划调整侵犯其合法权益为由向某市自然资源和规划局提交行政补偿申请书。
2022 年2月15日，某市自然资源和规划局作出《关于对行政补偿申请书的复函》，认为A公司的申请没有事实和法律依据。
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2022年2月24日，A 公司不服某市自然资源和规划局的复函，向某区人民法院提起行政诉讼。2022年4月24日，某区人民法院作出行政裁定书，认为A公司与某市自然资源和规划局的详细规划编制行为没有利害关系且该编制行为不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回A公司的起诉。
规划编制行为和规划调整行为是否属于行政诉讼、行政复议受案范围。
观点一：编制规划和调整规划均属于行政诉讼受案范围
根据城乡规划法第五十条的规定，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。若组织编制详细规划的行为，给该范围内的相对人造成一定损失，该编制行为与相对人之间具有利害关系，相对人以此为由提起行政诉讼属于行政诉讼受案范围。相应地，规划调整行为系针对部分区域为个别地块所做的调整，必然会对权利人产生影响，该行为应当纳入行政诉讼救济范畴，允许相对人提起行政诉讼。
观点二：规划编制行为不属于行政诉讼受案范围，但规划调整行为属于行政诉讼受案范围。
编制详细规划，是行政机关根据城市发展的需要，对城市的土地、建筑、基础设施、管线等安排和布局进行整体的设计和谋划，具有抽象性，不是针对特定单位和个人实施的具体行政行为，该编制行为并未直接对原告的权利义务设定负担，不能直接提起行政诉讼。但规划的具体调整行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，可以对其提起诉讼，请求补偿。
国土空间规划的编制和修改属于针对不特定对象作出的、面向未来的一般性调整，其实施尚有不确定性，需要通过“一书两证”才能得以具体化，故对行政相对人的权利义务不产生直接影响，不属于行政复议的受案范围。
东南大学法学院教授熊樟林：
国土空间规划的编制和修改涉及城乡规划法等法律规范，需要对其法律属性和现实影响加以综合考量，以明确其是否属于行政复议的受案范围。结合相关案例及实践中的问题，重点需要明确以下三点：
第一，国土空间规划属于抽象行政行为，不直接影响行政相对人的权利义务，因而不属于行政复议的受案范围。行政复议的受案范围一般情况下限于具体行政行为，即行政机关对特定公民、法人或其他组织作出的影响其权利义务的决定。国土空间规划作为一种政策性、指导性文件，主要是对土地利用和空间发展进行总体布局，并不直接赋予或剥夺某一特定主体的权利和义务。
第二，国土空间规划的实施需要通过“一书两证”得以具体化，只有在具体行政行为作出后，才可能进入行政复议程序。根据城乡规划法，城镇规划管理实行由县规划建设行政主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的制度。此类行政决定通常情况下是行政机关针对特定建设项目作出的具体行政行为，直接影响行政相对人的权益。然而，仅对国土空间规划的编制和修改提出异议，并不能成为行政复议受案范围。
第三，即使国土空间规划的编制和修改在未来可能影响个人或企业的权益，其救济途径仍应以具体行政行为为载体，而非直接对规划提起复议。国土空间规划所产生的影响往往是在后续的具体行政行为中逐步体现的。因此，利益相关方应当针对该具体行政行为寻求法律救济，而非对国土空间规划本身提起复议。
1.行政诉讼法
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。
3.城乡规划法
第十九条 城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划。
第二十条 镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。
第二十一条 城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。
第五十条 在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
（作者：翁宁林 齐晓宇 徐国军，江苏省自然资源厅）
