【规划管理】深圳建设用地分层设权探索历程、特征与建议——基于轨道交通设施综合开发视角

深圳作为我国改革开放的试验田，在建设用地分层设权领域起步早，取得了丰富的探索经验。聚焦深圳轨道交通设施综合开发，回顾深圳建设用地分层设权的探索历程，系统思考深圳建设用地分层设权的特征与不足，从制度灵活应用与健全、规划协同管控、审批路径优化和管理技术升级等方面提出分层设权全流程管理的实施路径与优化建议，以期为同类型城市提供参考。

[关键词] 立体复合；建设用地；分层设权；轨道交通；深圳

[文章编号] 1006-0022(2024)08-0081-10　

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 周湘，欧阳丹，刘永珍，等．深圳建设用地分层设权探索历程、特征与思考：基于轨道交通设施综合开发视角[J]．规划师，2024(8)：81-90．

0　引　言

近年来，在有限城市空间资源与无限建设需求矛盾日益激烈的背景下，随着技术与管理的进步，建设用地分层设权的优势显现，成为未来土地利用的重要模式。但传统二维管理模式难以适应三维产权空间管理要求，存在潜在产权纠纷和社会稳定风险。如何有效实施相关制度，积极回应社会现实需求，以构建适合我国国情的空间使用权制度与路径，具有现实价值和迫切性。同时，《中华人民共和国民法典》延续了原《中华人民共和国物权法》“建设用地使用权分层设立”的制度，肯定了立体空间开发利用权益的物权属性。然而，该制度自设立10多年来，缺少配套制度，实际运用遇阻。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求加快推进分层设权。2020年至今，国家发布多项文件，深圳、上海、北京等地陆续开展分层设权探索，建设用地分层设权成为近年探索热点。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》，支持深圳推动建设用地分层设权综合试点改革事项。本文聚焦轨道交通设施综合开发，对深圳30余年的建设用地分层设权管理实践进行探讨。

1　分层设权的研究进展

1.1　分层设权的概念辨析

在学术界，诸多学者辨析了“立体开发权”“立体空间权”“空中权”等多种概念，但迄今为止关于“建设用地分层设权”的概念尚未形成权威、统一的观点。

建设用地分层设权^①指立体复合功能空间在垂直空间分别供应、分别取得建设用地使用权的利用方式，是对有限土地资源的综合开发利用。考虑到分层设权的不确定性与复杂性，为实现空间一体化、保障公共安全，应优先整体供应建设用地，若因公共利益、供应方式差异确实难以整体供应的，可分层设权(图1)。

分层设权项目有多种功能类型，如轨道交通设施、综合管廊和排水深隧。轨道交通设施占地面积大，节地效果明显，兼具建设融资属性，随着建造技术的提升，对轨道交通综合开发(即轨道+物业)的探索开展最早，其实践案例也最为丰富。因此，本文基于轨道交通视角探究建设用地分层设权的逻辑与路径。

1.2　分层设权的研究综述

当前，国内学者在复合利用、权利设定和管理技术方面已有一定研究。对复合利用的探讨集中在规划设计领域，如江浩波等学者从复合空间特点出发，界定了概念、空间分类，总结了规划路径和管控方法。对权利设定的探讨主要集中在两点：一是在法学领域探讨了分层设权的规范性，如祝贺等学者主张厘清分层设权的空间权利范围、权利关系、权利性质与种类等；二是在制度的构建与完善层面探讨了分层设权的管理和规制，如吕翾等学者主张从权属界定、使用权取得方式、空间管理体系、协调既存权利人权益、复核验收等维度，构建分层设权的空间权属管理与制度保障体系。对管理技术的探讨涉及各专业领域，如：辛兰等学者在轨道交通综合开发方面，对三维空间分层设权的综合开发利用、规划设计、规划策略等进行实证分析；乔永康等学者在使用权登记与管理方面，探究了系统建设、三维空间权利确定与表达方法、三维地籍系统建设技术应用。

综上所述，目前相关研究多集中在法学领域，探讨权利设定的规范性、管理与规制，或集中在实证方面，关注分层设权前端开发利用与空间设计、后端空间表达与使用权登记，而对于关键性难题破解、管理与规制实施等中间环节的探讨相对匮乏，缺乏全面性、系统性实证。

1.3　分层设权的实践难点

三维空间分层设权管理对现行二维的权利空间的设立与运行过程提出了更高要求，增加了管理难度，主要存在如下矛盾。

1.3.1　三维空间分层设权建设实施迫切性与二维空间管理局限性的矛盾

在制度方面，传统的平面思维方式仍然占主导地位，难以适应分层设权的“三维观”。在《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》等规定中，仅有个别条文反映了三维管理意识，大部分规范在编撰方式、内容和宗旨上保持了二维平面管理的传统模式，难以有效解决分层设权导致的权利冲突问题。在规划方面，传统的二维规划难以指导三维空间分层设权。分层设权的空间关系更为复杂且需要得到更为精确的表述，以二维文字与平面图纸记录为主的规划形式恐难满足需要。从空间管理来看，三维的行政审批逻辑对传统二维审批程序、技术处置和产权登记程序等提出了新要求。

1.3.2　三维空间分层设权建设管控超前性与二维空间供应滞后性的矛盾

盖下建设与上盖物业开发建设的时序衔接存在矛盾。轨道交通设施上部建设通常需要利用下部空间布置必要的结构荷载、设备管线、交通接驳等强预留工程。传统二维空间的权利供应存在滞后性，在尚未明确上部建筑设计条件时，必须留有较大的荷载余量，这种空间与技术角度的超前性会导致上部设计“不经济”，并限制建设的可能。探索具有超前性的“带方案”供应等路径，成为破除三维空间分层设权困局的重要举措。因此，不论从法律角度还是经济、技术角度看，二维空间权利确定方式的滞后性是三维空间分层设权审批的重点和难点。

1.3.3　三维空间分层设权关系协调复杂性与二维空间权利单一性的矛盾

分层设权的复杂权属与用途配置会产生兼容性及负外部性等问题。区别于二维地表赋权只涉及水平层面的邻近关系，三维空间分层设权侧重协调空间在纵向上的权利冲突和复杂权利关系。例如，在相邻空间管理方面，对从相邻空间使用权的空间范围、年限、地价等关系到三维空间安全与品质的内容缺乏系统考量，这也成为规范分层设权空间资源利用不可回避的问题。

2　深圳建设用地分层设权的探索历程

深圳作为我国最早实施改革开放的经济特区，于1992年被国家授予“特区立法权”，具有一定的改革沃土。深圳是高密度开发城市^②，可新增的建设用地有限，主要依靠存量更新拓展空间。随着土地资源日益紧缺，深圳城市空间逐渐向垂直方向挖潜，基于低效使用的轨道交通设施探索建设用地分层设权成为其节地的重要命题。自21世纪初以来，深圳一直是开展建设用地分层设权工作的主阵地。近年来，在实施综合改革试点任务的契机下，深圳涌现出了一批分层设权改革的创新实践。

深圳将迎来轨道交通建设新高峰与更多实践检验机会。目前，深圳城市轨道交通五期建设运营线路共计16条，里程数达559 km，位居全国第四位，轨道交通线网密度居我国内地城市第一。根据深圳城市轨道交通线网规划，到2035年，深圳拟建设轨道交通线路32条，总长为1265 km。这意味着深圳的轨道交通开发还将迎来新一轮高峰，这将为分层设权改革成果提供良好的应用与实践场所。深圳建设用地分层设权的探索历程分为以下3个阶段(表1)。

2.1　分层设权萌芽起步阶段

1993—2005年，依托城市轨道交通一期建设，深圳建设用地分层设权进入萌芽起步阶段。此阶段以单一的地铁线路及站点建设为主，同时也涉及零星的站内商业、地下商业街开发等。2005年，地铁1号线车公庙站的丰盛町地下商业街挂牌出让给仁贵投资发展有限公司，是国内首例对地下空间公开挂牌出让开发权的项目。尽管该项目不能完全算是严格意义上的分层设权项目，但是从空间功能来看，其已经具有了地铁上盖物业的特点，具有一定的启发意义。

2.2　分层设权初步发展阶段

2006—2011年，根据《中华人民共和国物权法》，依托城市轨道交通二期建设，深圳建设用地分层设权进入“轨道+物业”的初步发展阶段。2008年，深圳地铁1号线前海湾车辆段上盖一期龙海家园项目通过招拍挂方式依法取得上盖物业土地开发权，是我国内地第一批探索地铁车辆段分层设权的项目。之后，深圳又陆续开展了蛇口西、塘朗等地铁车辆段和深大站地铁上盖项目等一批实践。2010年，深圳开始着手研究完整、系统的三维地籍解决方案。

2.3　分层设权快速发展阶段

2012年至今，依托城市轨道交通三、四、五期建设，深圳探索了“自我造血”的轨道交通分层设权建设审批程序与机制，进行了轨道交通投融资体制的重大改革，并探索了土地使用权作价出资供应方式，积累了丰富的分层设权经验。同时，深圳的三维管理技术也不断革新，以三维地籍管理为例，2012年深圳在承办的三维地籍国际研讨会上演示了深圳三维地籍信息系统，得到了数十个国家和地区、百余名地籍专家的认可，我国的三维地籍研究进入世界前沿。

2012—2020年，深圳相继涌现了一大批建设用地分层设权探索案例：龙华车辆段综合开发(一期)项目是香港在内地的首个地铁上盖物业开发项目，在分层设权过程中尝试了港铁模式本土化、多权利主体开发协作等路径；前海19单元03街坊、前海交易广场等项目是我国深度实践、系统研究街坊地下空间发展的典范。2020年《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》发布，在全国范围内推广“以三维地籍为核心的土地立体化管理模式”，标志着深圳建设用地分层设权模式成为全国样板。

2020年后，深圳通过试点，形成了一大批典型案例。其中，2023年出让的平湖南综合物流枢纽项目用地是全国首宗铁路货场上盖产业空间宗地，该枢纽将打造为全国乃至亚洲单体规模最大的“公、铁、海”多式联运中心和国家级综合物流枢纽，深度探索多产权主体协作的分层模式。

3　深圳建设用地分层设权的特征

深圳以实现城镇用地资源的集约高效利用为目标，深入研究城市空间立体化开发和管理的关键体系与技术方法，形成了一套适合立体复合空间的集约、高效利用模式，为建设用地立体分层设权提供了新思路。

3.1　分层设权制度不断探索，但规制体系待完善

经过多年探索，深圳逐渐形成了建设用地分层设权的制度体系(表2)，使分层设权有据可依。

3.1.1　综合性法规从整体上对建设用地分层设权进行了规范

地方性法规、规章确立了深圳建设用地分层设权的物权地位，为规范立体空间分层设权提供了依据。例如：2021年发布的《深圳市地下空间开发利用管理办法》明确可以分层申请办理地下空间报批手续；2023年发布的《深圳经济特区国有土地供应管理条例(征求意见稿)》从法规层面鼓励土地综合开发和混合利用，并进一步明确了年期、作价出资范围等，支持土地立体开发。

3.1.2　在专项领域、特定区域有效弥补了综合性规制的不足

深圳在专项领域、特定区域开展制度建设的深度探索。例如：2020年发布的《前海深港合作区三维产权体数据标准(征求意见稿)》实现了划定三维产权空间的应用技术，是我国第一个三维产权数据技术标准；2021年发布的《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合开发用地管理若干规定(试行)》明确了用地分别和整体的供应方式，其中分别供应即分层设权，包含三维宗地的设立与划分、立体空间一级开发^③等，并引入空间弹性管理理念，以分阶段、逐步明确等弹性管理机制解决建设用地分层设权管理问题；2022年发布的《龙岗区建设用地地上、地表和地下分别设立使用权工作指引(征求意见稿)》从全周期视角探索了轨道交通综合开发等分层设权的规划管控、审批供应、立体空间一级开发及建设管理等程序，提供了精细化的制度指引，初步形成了对二维管理进行补充和完善的三维管理配套制度体系。

综上所述，深圳实现了从片区到整体的建设用地分层设权路径，但缺乏统一、精细的配套制度，难以指导建设用地分层设权的有效实施与效力发挥。

3.2　多种规划引导分层设权，但实施与管控待加强

3.2.1　不断强化复合一体化规划引导作用

深圳初步构建了一套立体空间一体化规划体系。以站城一体化综合开发专项规划为例，该规划由市或区轨道交通建设指挥部办公室、地铁集团等开发主体牵头，区规划和自然资源部门参与审查，可以作为调整控制性详细规划的参考，规划内容包括与空间一体化建设密切相关的预留工程、公共空间、交通接驳、设施共享、上盖开发环境影响评估、消防性能化等专项内容。

3.2.2　理顺详细规划的编管逻辑并强化管控力度

深圳统筹协调近期建设和远景发展、局部利益和整体利益、开发利用和空间一体化的关系，在减少调整原规划的基础上，在详细规划层面叠加空间开发条件，具体探索如下：一是对分层设权空间进行刚弹管控要素的引导；二是针对增量与存量空间分类编制详细规划，并进一步探索地块开发细则的精细化编管逻辑；三是探索复合利用的规划传导管控形式，特别是立体复合空间管控，如深圳前海创新探索了“总体发展规划+综合规划+开发单元规划+单元管控文件+实施性文件”的规划传导体系。

综上所述，规划体系的建立和完善是一个长期的过程，深圳虽然已经初步建立了立体复合的空间规划体系，规划视角也从二维空间转向三维空间，但是更多的是关注形态而非完整的开发权“权利束”，实施与管控有待加强。

3.3　分层设权管理机制创新，但决策审批程序待健全

3.3.1　探索多元的分层设权审批路径

建设用地分层设权的情形多元，因此探索的审批路径多元。从实践探索来看，深圳自21世纪初相继涌现了一批基于轨道交通综合开发的分层设权实践。从利用模式来看，依据深圳实践项目的权利主体、供应方式以及是否开展立体空间一级开发等因素，总结出3类分层设权模式：①多个权利主体，需立体空间一级开发；②多个权利主体，无需立体空间一级开发；③同一权利主体，无需立体空间一级开发(图2)。由于未形成规则统一的操作标准，加上分层设权的情况复杂多样，各区探索了多元的审批利用模式与路径。

(1)实施差异化管控，弹性精简审批程序。一是以规划设计要点为抓手，灵活调整审批时序。深圳创新性地采用了将规划设计条件前置的方式，以支持前期难以办理建设用地规划许可的项目。二是引入分阶段、逐步明确的弹性管理机制。对于公益性项目，尝试引入弹性管理机制，采用公私协力等方式，以细化空间资源的权属管理。建设单位在划定的宗地图范围内进行开发建设，经规划验收合格后，相关部门将对其实际占用面积进行详细核实，如果超出规定面积则需签订建设用地使用权合同补充协议，最终进行确权登记。三是精简审批程序，删减重复工作。当用地出让方案基本达到初步设计或施工图标准时，实际已满足传统程序中办理建设工程规划许可证的要求。在用地预审后，对于选址和规模等无变化的项目，不需要再对设计方案进行审查，而是依据土地出让合同及审定通过的设计方案等，直接办理后续审批手续。

(2)重视厘清权责关系，初步探索多主体协同。深圳探索了建设用地分层设权的多主体协同模式。例如：针对龙华车辆段上盖物业开发项目，量身定制了《深圳地铁4号线龙华车辆段上盖物业开发第二期规划设计指引》《深圳地铁4号线龙华车辆段、龙胜站及一期项目用地对二期物业开发的技术限制》等技术规定，为后续二期项目的开展明确了建设的设计与技术要求，开创了我国内地首例不同主体、建设时序差异化的分层设权建设模式；平湖南综合物流枢纽项目在既有产权空间设立后开展多主体的分层设权，探索分层设权多主体协同的权利取得方式。

3.3.2　创新优化分层设权供应环节

(1)事先明晰权责关系，分层设权科学合理。立体空间的分层设权是为了促进土地集约利用，厘清不同空间权利主体的权责关系，科学合理、精细精准的空间管理模式是必然选择。一方面，为解决二维扁平化管理模式下位置描述不清晰等问题，深圳积极应用三维地籍管理技术进行审批和权属登记；另一方面，在用地审批阶段，根据相关行政许可和用地合同等文件，明确不同权力空间的权责关系，避免后期出现权利义务主体不清晰、使用空间割裂等问题。

(2)探索“带条件”供应路径，应对建设时序差异问题。根据涉及主体数量，适时探索供应附加条件与路径，统筹立体复合空间供应中多主体间的建设时序是一个难题。深圳探索了同一产权主体“不带条件”与多产权主体“带条件”两种供应路径，其中在“带条件”出让方面创新性地探索了“带设计方案、带预留工程、带地下空间”等供应路径。例如，前海交易广场04-07-01地块探索了“带设计方案、带地下空间”的供应路径：在设计一体化方面，采用“街坊一体化设计”加“带方案出让”两项措施，有力地保证了街坊整体开发的落地；在实施传导保障方面，在土地出让协议及其附件中提出了“带设计方案、带地下空间”的约定，要求土地受让方在建设中予以落实，并按程序验收及监管；在土地出让合同方面，将建筑平面图、立面图和剖面图作为合同附件，在项目开发过程中需以此为依据设定土地出让合同条件。

(3)明确刚弹管控要素，强化控制指标的兼容性。分层设权空间的相邻关系非常复杂，要实现各用地的协调，就需要依托规划条件引导，约束用地之间的协调性与兼容性。在指标要素整体管控上，深圳探索了3类强度的管控要素，差异化实施管控，为建设用地规划许可证核发、空间出让与供应、空间建设与监管提供差异化依据。在指标要素创新上，探索了适用于三维地下空间的弹性退线要求。例如，深圳前海根据《深圳市建筑设计规则》等相关规定执行建筑退线指标，同时主管部门探索提出“地下建筑退线”概念，若条件不允许，对街坊一体化开发实施“零退线”。

综上所述，深圳建设用地分层设权实践呈现多元、创新与技术升级等特征，但更多的是点状、零散的探索，缺乏系统、全面适用的运行程序，同时不同产权主体间的协同模式也有待健全。

3.4　分层设权管理技术领先，但仍有优化空间

3.4.1　确定三维产权体的地位与标准化程序

(1)探索三维产权体(即三维宗地)空间划分技术。首先，深圳依据详细规划，沿二维宗地的边界线进行垂直切割，形成宗地直棱柱。其次，明确“界址面”并进行切分。其中：涉及同一权利人主体的，无需精细明确与切分“界址面”；涉及多个权利人主体的，可以根据设计方案、既存权利人范围、规划现状条件、土壤地质、建筑技术、利益核算、主体间协商结果等精细明确“界址面”，再对宗地直棱柱进行水平分割，形成不同的分层设权空间，即各个权利人的权属空间。

(2)探索多样的分层设权空间表达形式。深圳的三维产权体分为直棱柱型和斜棱柱型两类。对于常规的直棱柱型空间，可采用“水平投影最大面积+高程范围”的简单方式进行表达。对于交叠的不规则空间，当采用上述表达方式较为困难时，有条件的可优先采用三维产权体方式进行表达。见图3。

3.4.2　应用前沿技术构建二、三维混合地籍管理系统

深圳构建了以二维地籍管理为主、三维地籍管理为辅的二、三维混合地籍管理系统。基于整体的运作过程，深圳的三维地籍管理包括用地预审与选址、用地方案、空间核查、土地出让、登记管理等环节。深圳规划和自然资源办公系统中集成了三维地籍系统，该系统在二维土地管理业务流程系统中嵌入了三维功能模块。

3.4.3　应用新技术保障设计与施工质量

深圳运用了BIM等新技术，为建设用地分层设权工程管理提供围绕虚拟三维空间的信息交互。以前海19单元03街坊整体开发应用为例，一是基于BIM模型进行各专业的深化设计，通过检测及优化协调，防止施工前期图纸中的错漏，并深化解决难点问题。二是基于BIM模型设计施工工艺与专项施工模拟方案。依托BIM虚拟建造功能，对项目重点、难点施工工艺及关键工序进行方案模拟，通过直观的演示，让各方第一时间理解方案，排查可能遇到的问题，保证安全性、合理性与科学性。

综上所述，虽然深圳在三维产权体确立、空间划分、三维技术嵌入、保障设计等方面相对领先，但是仍有优化的空间。

4　深圳建设用地分层设权的建议

4.1　建设用地分层设权遵循的原则建议

4.1.1　“健全体系”与“精简提效”相匹配原则

一方面，建设用地分层设权需要在权利客体范围内进行界定，持续健全空间利益流转和规范登记等方面的配套制度。另一方面，从精简程序与提高运行效率角度来看，不必要将地下空间权设立为独立的物权类型。仅凭垂直空间利用的差异来要求分层设权，显然缺乏说服力，并且立体垂直空间同时具有多个使用权，尤其是不同产权主体的权利重叠易导致纠纷。因此，在健全建设用地分层设权规制体系的同时，应探索适宜、精简的平行路径，同步实现高效的运行机制。

4.1.2　“保障公益”与“私人利益”相平衡原则

建设用地分层设权应妥善平衡各个层面的权利冲突，以实现个人与个人、个人与集体的利益平衡。地下空间资源的利用应当兼顾公平、安全、效率等基本的价值追求。

4.1.3　“尊重现实”与“面向未来”相结合原则

一方面，在完善建设用地分层设权相关管理制度的同时，应当充分考虑社会实际情况，尊重社会生活中已经约定俗成的规则和既成事实；另一方面，分层设权管理体系的确立应充分考虑将来可能面临的情况，兼顾长效性。

4.2　完善建设用地分层设权的思考与建议

4.2.1　推进建立科学、系统、规范的三维设权规制

(1)探索灵活的混合立体开发制度。深圳可借鉴美国区划法中的“浮动”或“叠加”方法，在详细规划中叠加空间开发条件，减少对原规划的调整。例如，叠加功能混合比例、刚性控制需求等空间开发条件，以及匹配开发权激励、正负面清单等多种规制工具，形成灵活、系统、精细的治理工具包。

(2)建立三维空间分层设权管理制度。一是以问题为导向，探索制定全市统一、位阶较高的配套规范标准；二是健全三维空间权利管理制度体系，在立体建设用地使用权的基础上，探索空间所有权、空间相邻权、空间地役权、空间租赁权等其他空间开发权利，形成保障城市空间开发建设和管理运营全过程的空间开发权利制度体系，建立适应分层设权的三维地籍管理制度；三是构建分层设权冲突解决制度，探索“事前”精细约定空间范围、“事后”分步复核等协同管理制度。

4.2.2　建立完善互动、可表达、贯通的三维规划体系

(1)探索规划衔接机制，建立三维空间规划良性循环系统。一是完善三维空间规划体系，进一步优化详细规划的编制管控与监督实施，探索地块开发细则、一体化设计方案等，界定空间权属与划分管理权责，为立体空间分层设权提供规划依据；二是重视各类三维专项规划与总体规划、分区规划、详细规划的协同和有效衔接；三是注重规划编制与管理的快速衔接，制定三维规划编制与管理衔接制度，形成一套反应快速的规划实施与管控方法，保障“分层”不“分散”。见图4。

(2)探索“带方案”出让模式和刚弹结合措施。一方面，改进编审逻辑，依据项目情形，因地制宜探索“带方案”出让模式。将各宗地的初步设计及审批环节前置，制定协调交通、缝补割裂的一体化设计方案；以精细化方式保障各主体的权责利益，便于后续开展空间划分、容量测算、地价评估等分层设权前期工作；结合“带方案”出让模式，锚固空间关键内容，明确前置审查事项、各阶段审查责任部门等内容，提高职能部门的管理效率。另一方面，依据设计方案探索刚弹结合措施。例如，在前期设计时统筹考虑盖下结构及设备等，使建设一次成型，同时对盖上的形态、功能及空间衔接提出概念化设想，并适当预留弹性空间。

4.2.3　促进形成合理、标准、高效的三维建设路径

(1)优化分层设权运行管理路径。明晰立体空间用地供应方式、审批流程及要点，是实现分层设权的核心环节。基于空间开发权利体系和管理要求，明确分层设权的空间供应方式，进而确定各分层空间的审批流程；以协同一体、保障空间品质为前提，探索多主体联动下审批流程的简化和弹性审批管理机制，形成一套流程清晰、操作性强、体现一体化开发的指引分层设权审批的制度文件。见图5。

(2)强化各阶段审批间的协同互动。从不同产权主体分层设权视角出发，探索全周期多主体协同的互动机制，分别在城市轨道交通项目可行性研究阶段、初步设计阶段、项目前期工作阶段、强预留工程建设与交接阶段、空间供应阶段、建设工程规划许可阶段、竣工验收阶段探索制定分层设权的协同要点(图6)，实现全周期一体化开发。

4.2.4　推动形成革新、严格、审慎的三维监管措施

(1)管理重心由“重审批”向“重监管”转变。一方面，建议深圳从一体化设计方案、空间储备等“事前”，到签订合同、空间分层供应、立体空间一级开发等“事中”，再到空间使用、绩效管理等“事后”，直到使用年限届满退出，在全过程中构建监管闭环的一体化监管机制；另一方面，关注分层设权批后的核心内容，明确管控主体，探索“穿透式”监管模式，形成缜密完备的监督、执法联动体系。

(2)升级优化全三维地籍管理系统技术应用。实现全生命周期的三维地籍技术应用与工程数字化管理，与规划审批系统、CIM平台等相衔接，统筹打造贯穿“现状调查—规划—供应—建设—运营—监管”全周期全三维土地管理信息平台，以提高解决产权纠纷、空间界定等问题的效率。

5　结束语

建设用地分层设权有利于明晰产权关系、路径与逻辑，提升空间利用效率。本文聚焦深圳轨道交通设施综合开发，回顾了深圳建设用地分层设权的探索历程，分析了深圳建设用地分层设权的特征与不足，从制度灵活应用与健全、规划协同管控、审批路径优化、管理技术升级等方面提出了分层设权全流程管理的实施路径与优化建议，以期为同类型城市提供参考。需要指出的是，在分层设权产权继承、改扩建、权利“灭失”等技术细节上，有赖于法学、城市经济学等交叉学科学者开展更为深入的探究，共同构建符合我国基本制度的特色化权力运作系统。

【注　释】

①“建设用地分层设权”可参见《中华人民共和国民法典》第三百四十五条的阐释，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。

②依据第三次全国国土调查数据和《深圳统计年鉴2022》，深圳建设用地面积为973.5 km²，全市常住人口为1768.16万，那么建设用地人口密度为1.8万人/km²，按国际惯例，属于高密度开发城市，远超同期的北京、上海。

③“带地下空间”即立体空间一级开发：在立体复合开发用地空间的开发过程中，为了满足施工安全性、经济性、开发效率以及提升城市空间质量的需要，按照立体复合开发用地空间的整体设计和统一建设的要求，使空间具备动工开发条件的建设行为。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年08期

《深圳建设用地分层设权探索历程、特征与建议——基于轨道交通设施综合开发视角》