对“土地综合整治 绿色发展”的思考和建议

核心提示

本文通过探讨土地综合整治在推进生态本底保护、生态环境修复、价值多维转化、绿色金融扶持等方面存在的不足，厘清了“土地综合整治+绿色发展”模式的理论逻辑，并在总结浙江以土地综合整治推动绿色发展典型做法的基础上，从空间管控、修复技术、权责机制、市场机制等四方面提出了应用及推广建议。

浙江是习近平生态文明思想的重要萌发地和率先实践地，是“绿水青山就是金山银山”理念发源地。习近平总书记在浙江工作期间亲自谋划、亲自部署、亲自推动“千万工程”时，强调要贯穿生态理念、实行综合治理，对田、水、路、林、村等进行综合整治。2024年8月，《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》明确指出，要充分发挥全域土地综合整治的平台作用，实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，协同推进农村人居环境整治，改善农村生态环境。

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近年来，浙江在土地综合整治中始终注重综合治理、系统治理、源头治理，推进山水林田湖草海等生态要素一体化治理，以生态环境优化提升，联动推进发展方式绿色转型，率先形成了促进人与自然和谐共生、生态保护修复与经济发展良性互动、拓宽“两山”价值双向转换通道、带动绿色低碳转型发展的“土地综合整治+绿色发展”探索实践。

土地综合整治过程中生态修复面临的挑战

生态空间管控亟待强化。当前，生态空间管控仍然存在着细则不明、机制不全、导向偏差等问题，这导致土地综合整治实施过程中对生态修复的刚性管控和弹性调整结合不足。

一是生态空间管制细则不明确。在生态空间分级分类管控过程中，对于一般生态空间的负面清单和开发强度的细则规定尚未明晰，部分生态环境管控分区和生态环境准入要求与新时期生态保护修复治理格局不匹配。

二是生态空间转用机制不完善。处理生态保护红线与永久基本农田、重大项目用地之间的矛盾时，应考量不同生态管控分区特点并制定差异化方案，但实践中因细节落实不到位，调整模式存在同质化倾向。

三是发展价值导向有所偏离。部分地区倾向于先发展后治理，前期未按规定科学论证，后续也未采取营造功能替代性栖息地或修建生态廊道等补救措施，容易对生态系统造成扰动。

生态修复技术亟待突破。当前，生态保护修复过程中存在修复理念不完备、问题识别不精准、修复技术不完善等问题，对因地因时制宜、分区分类施策落实不到位，从而导致整治成本偏高、进度缓慢、成效不明显。

一是生态修复理念不完备。部分地区往往根据自然资源禀赋或行政区划划分生态管控治理单元，对生态问题导向重视不够，导致生态受损区域植被恢复及生物多样性重建进展缓慢，植被群落重建和珍稀物种栖息地修复困难。

二是生态问题诊断不精准。部分地区生态系统健康评估的整体性较为薄弱，往往从表面出发，对问题根源性和系统性追溯不够，造成“头痛医头、脚痛医脚”的状况。

三是生态修复技术不完善。由于缺乏与自然恢复机制相匹配的人工干预技术和针对不同类型生态问题的完备治理设施，现有整治修复手段难以充分满足生产、生活、生态多功能融合需求，生态修复效率低，生态功能恢复缓慢。

价值实现创新亟待提高。当前，部分生态修复项目完成后面临生态产业发展路径单一、生态价值转换困难、生态保护补偿不健全等现实困境，亟须探索具有指导性和可操作性的创新模式。

一是生态产业发展路径单一。当前生态产品价值转换主要依托农文旅产业，未能因地制宜充分挖掘自然禀赋和特色资源，生态产品的精深加工和产业链延伸水平较低，对地方经济的带动效应有限。

二是价值转化保障体制不完善。现行生态系统生产总值核算体系存在核算指标体系差异大、供需关系因素考虑不足等问题，导致核算结果缺乏区域可比性和市场认可度。同时，森林覆盖率、碳汇、排污权等资源权益在交易中的责任分配、标准设定和合规性保障机制尚不完善，交易的规范性和透明度不足，难以形成稳定的市场信任环境。

三是生态保护补偿机制不健全。当前生态补偿以转移支付、财政补贴等政府主导的资金补偿为主，尚未形成完善的市场化补偿运作机制，生态产品市场价值未充分体现。

绿色金融供给亟待加大。当前，各地都面临不同程度的投融资困难，各类生态修复项目实施启动资金缺口较大，社会资本参与生态修复的路径不畅，收益的返还途径不够清晰。

一是生态资产抵押难度大。生态资产权属界定和估值困难，市场流通性差，往往难以满足合格抵押物的要求。加之生态资源的变现能力较弱，溢价空间有限，导致金融供给成本高、风险大。

二是金融产品创新不足。生态基金、股票、证券等资金形式目前仍处于探索阶段，未形成系统化、针对性强的生态产品专属金融产品和服务，难以充分满足乡村生态产品价值实现的多样化需求。

三是多元主体参与度不高。企业、农民合作社、家庭农场等经营主体参与投资生态建设项目的积极性不高，政府、金融机构、社会资本联动机制尚不成熟，难以形成可持续的资金支持体系。

以土地综合整治推动绿色发展的实施路径

绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。以问题为导向，准确把握“土地综合整治+绿色发展”模式的理论逻辑和实施路径，对于实现人与自然和谐共生的现代化、扎实推进高质量发展具有重要意义。

保护优先，统筹谋划，推动生态效益保值增值。一是生态保护优先。各地始终应将守护自然肌理、保护生态环境、节约集约利用资源放在首位，强调土地综合整治项目必须“+生态修复”，统筹推进重要生态系统整体保护、系统修复、综合治理。

二是科学规划统筹。有关部门要加强土地综合整治与生态保护规划、区域发展规划等各类规划的衔接，以自然资源禀赋和生态问题为导向，综合协调产业发展结构和新质生产力布局，合理划分不同类型生态保护分区。

三是高效开发利用。各地要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，严守生态保护红线，杜绝以破坏环境为代价换取短期经济增长，以稳定生态功能价值引导社会资源向公共生态产品领域流动，逐步实现生态效益增值。

多跨协同，系统治理，推动生态修复提质增效。一是要素协同，一体修复。推进土地综合整治应从生态系统的整体性出发，进行全要素治理，推进山水林田湖草沙一体化保护和系统修复。

二是跨域协同，精准施策。各地要在遵循生态系统规律的基础上，不拘于行政区域界限，探索以山脉、流域等自然生态系统范围为界跨区域开展生态治理，根据不同地区的资源禀赋、生态产业发展需求等，有针对性地完善土地综合整治实施方案。

三是部门协同，合力推进。各地有必要建立自然资源、财政、生态环境等跨部门合作机制，明晰不同部门在项目支持、资金投入、政策引导、督查检查等方面的职责，构建职责明确、协力推进、务求实效的工作格局。

因地制宜，延链强链，推动生态产品有效转化。一是发展绿色生态农业。在推动农村用地布局优化的基础上，各地应当鼓励发展农业科技尖端产业，推广差异化和个性化的绿色生态农业模式，提高农业生态效益和经济效益，实现生态保护修复与经济发展的良性互动。

二是延伸绿色产业链。各地要探索设施农用地和产业用地复合利用，最大程度提高土地利用效率。在此基础上，还可探索以“农业+”模式为引领的乡村产业融合，以农业产业链纵向延伸带动效益链与价值链产生。

三是培育绿色生态旅游。各地要充分挖掘利用良好的生态环境和自然资源禀赋，精心开发特色旅游产品和线路，推动生态旅游、生态康养等新兴产业发展，打造具有市场竞争力的生态产业品牌。

支持创新，鼓励探索，推动生态价值稳步提升。一是创新金融工具。相关部门要改变以物质资产和信用为核心的传统融资观念，通过生态资产权益抵押、项目贷等方式，将生态资源纳入可融资资产体系，为土地综合整治及生态产品发展提供更具针对性和灵活性的融资渠道。

二是创新融资模式。政府要鼓励金融机构结合生态资源的特点，探索建立导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式，推动包括建设用地复垦、耕地功能恢复等在内的土地综合整治横向生态补偿机制建设。

三是构建多元化投入机制。各地要加强政府、金融机构和社会资本间的联动，将山水林田湖草沙等资源打包为“生态资源包”，搭建生态资源权益收储平台，探索生态基金、股票、证券等创新融资形式，吸引社会资本深度参与乡村生态价值开发。

浙江推进“土地综合整治+绿色发展”典型经验

浙江在推进“土地综合整治+绿色发展”的实践中，逐步探索打通生态治理“谋篇布局—系统治理—价值转化—金融赋能”全链条，为其他地区推进生态与经济共赢打造了先行样板。

谋篇布局，健全整体保护机制。浙江一是强化全域谋划，在全省国土空间总体规划“两屏八脉多廊”的生态安全屏障基础上，统筹考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性，构建起“四片六区”生态修复空间格局，推动保护治理大格局建设。

二是强化陆海统筹，将生态空间规划和治理范围扩大到管辖海域，实现陆海一体的“全域全要素”，筑牢陆海生态空间的边界底线。

三是强化顶层设计，明确把“生态修复”作为土地综合整治的基本内容和目标取向，从源头“设门槛”杜绝以“生态修复”之名，行“破坏生态”之实。

四是强化比较优势，细化落实主体功能区战略，注重区域特色差异化保护，针对重要区域、流域、海域，构建点、线、面、网相结合的生态修复工程布局。

系统治理，提升修复生态基底。浙江将生态要素之间的关联性贯穿土地综合整治始终，将区域内山水林田湖草沙全要素作为有机整体进行系统修复，对不同的生态单元精准制定差异化的整治修复策略，打造以山海为基、林田为底、蓝绿廊道为脉、重要生态源地为节点的山水林田湖草海生命共同体。

在水系发达区域，以“水”为脉，实施水系联通修复。如，丽水市借鉴古法堰坝基于自然的理念，以“保”“拆”“改”“融”实施堰坝生态化改造修复，打通瓯江支干流综合生态廊道和水生物栖息繁衍廊道。

在森林资源丰富区域，以“林”为底，推进森林保育修复。如，绍兴市柯桥区大力推进拆违植绿、见缝插绿、按需补绿和建造片林，构建覆盖全面、布局合理、结构优化的乡村绿化体系。

在湿地集中区域，以“湿地”为魂，开展湿地共栖修复。如，丽水市九龙国家湿地公园以“最大化保护、最小化干预”为核心，以“动植物优先”为原则，通过生态补水、修复岸坡与洪涝植被、铲除入侵植物、优化动物保护栖息地等措施，重现了湿地良性生态循环。

在农田分布区域，以“田”为基，打造农业共生修复。如，“稻鱼共生”“茭鸭共生”“梯田共生”等共生方案，用小生态循环撬动大生态循环，建立农业可持续利用模式。

在矿山开采区域，以“山”为本，实施废弃矿山修复。如，丽水市景宁畲族自治县包山铁矿探索“开发式治理”模式，引进最新矿山复绿科技及损毁土地复垦、生态重建技术，实现矿地资源向生态资源的有效转化。

因地制宜，拓宽绿色增值通道。浙江在土地综合整治过程中积极践行绿色发展理念，多管齐下推动绿色低碳发展转型，促进生态产业化、产业生态化双向融合。

一是生态农业提“一产”，通过开展耕地集中连片整治、肥药双控、建设生态绿岛、培育农业共生系统，促进生态修复与农业生产有机融合。如：桐乡市“以点连线、以线织面”，建设高标准农田1.29万亩，田块标准尺幅面积提升2.5倍，节水节能20%，减少农药使用量30%；丽水市青田县从原态保护、活态利用、业态融合三方面推进“稻鱼共生”，目前产业面积已达8万亩，成为青田东部地区农民主要收入来源。

二是科技创新强“二产”，开展未来农场、农业共富体建设、农产品深加工等试点，建设现代化农业园区。如，嘉兴市秀洲区新塍镇火炬村在土地综合整治项目谋划之初，便引入五芳斋粮食生产基地等高品质农业产业项目，构建从“种子”到“粽子”全产业链。

三是生态产品活“三产”，充分利用生态环境和自然资源，提高生态产品服务供给质量，打造生态产业新模式。如，湖州市吴兴区东林镇各村积极改善村居环境、挖掘历史文化、建设发展乡村休闲旅游，努力打造集生态宜居、休闲度假、农业观光、文化创意、体验式旅游于一体的“特色品牌型”美丽乡村特色精品村。

金融赋能，创新投融资新机制。浙江在土地综合整治过程中通过探索建立生态系统碳汇监测核算体系，完善生态产品认证体系和市场交易机制，推进绿色金融、水权交易、碳汇交易等10项“两山银行”配套改革等措施，多维度拓宽投融资路径。

例如：丽水市景宁畲族自治县将“三园”（茶园、桑园、果园）及农业设施等资源资产纳入可抵押范围，将看不见的“自然生态价值”附加于“不动产”价值上进行整体评估，切实解决了土地综合整治融资难题；衢州市常山县长风村通过建立“两山合作社”，打造“企业+两山合作社+村集体+农户”四方利益共同体，为该县溪东碧水两湾乡村共富建设项目提供了200余亩生态资源。

相关政策建议

当前是生态文明建设的关键时期，应进一步充分发挥土地综合整治的平台作用，筑牢生态保护修复根基，以土地综合整治赋能绿色发展，不断提升生态综合效益，推动用地空间的有效管控与生态修复的协同推进。综上，笔者提出如下建议。

进一步强化生态空间协调管控，巩固生态本底保护。笔者建议，一要细化生态空间管制细则，强化分级分类管理，明确不同等级生态空间的保护优先级、功能定位、开发强度和管控措施的具体细则，确保开发活动符合生态承载力。

二要完善生态空间转用审批机制，强化生态保护红线刚性管控机制，完善永久基本农田优化调整机制，规范重大项目用地转用机制，明确审批需包含生态价值评估、生态补偿方案制定及跨部门联合审核，确保生态功能不受破坏。

三要强化项目选址管控，推行土地综合整治项目的分区差异化选址管理，实施生态敏感性评估、环境影响评估和复合效益评估，避免生态系统扰动。

进一步优化生态修复技术支撑，提升系统治理效能。笔者建议，一要完善诊断机制，运用遥感监测和大数据分析技术，追根溯源、全面诊断区域生态问题，建立系统化的生态健康评估机制，避免碎片化治理。

二要加强建章立制，研制更加完善的验收标准、成效评估规范等技术文件，构建统一成熟的生态修复技术规范体系，推广实用技术和成功典型案例。

三要强化科技支撑，加强与科研机构和高校合作，推进“产学研用”结合。

进一步完善权责体系机制建设，提升生态价值实现。笔者建议，一要健全生态产品权责体制，完善自然资源确权登记制度，明确生态产品的所有权和使用权边界，建立生态产品信息集成云平台及动态监测机制。

二要完善价值评价与核算机制，推进涵盖生态系统功能、资源数量及质量等要素的生态产品价值评价体系建设，探索将生态产品价值核算结果纳入国民经济核算体系，并逐步拓展核算结果应用。

三要创新生态产品经营开发模式，鼓励结合区域特点发展生态种养、精深加工及生态旅游等绿色产业，推动构建生态产品供需精准对接机制，扩大生态产品的市场覆盖范围。

进一步健全市场机制建设，助推生态修复长效发展。笔者建议，一要开发多样化绿色金融，设计针对生态修复项目的绿色债券、信贷及基金等融资工具，降低融资成本和难度。

二要撬动社会资本参与，健全“谁修复、谁受益”的市场运行机制，完善资源共享、收益分配及风险共担模式，确保投资者收益合理化。

三要强化风险防控，引入第三方担保机构，建立科学的风险评估机制，设立专项风险基金分担信贷风险，提升金融保障能力，完善绿色金融的防控体系。

（作者陈建杰、蒋志强供职于浙江省自然资源厅，邹林韵供职于浙江省地质院，李文静供职于浙江大学土地与国家发展研究院）

全文敬请阅读2024年《中国土地》第12期