【学术分享】新时期城中村改造的目标与困境

知自然

作者

叶裕民

中国人民大学公共管理学院教授，中国城市规划学会常务理事

习近平总书记在两次中央政治局会议中提出城市建设的三大工程，即超大特大城市城中村改造、保障性住房建设和“平急两用”基础设施建设，三大工程紧密关联。城中村改造在超大特大城市涉及数千万流动人口，实质上是涉及数亿人生活质量、创新能力和社会经济联动改造的一场城市革新，这是未来影响中国长期高质量发展的重要因素。新一轮城中村改造自2023年国务院办公厅发布指导意见后，已在全国范围内大规模推进，尤其在超大城市和300万人口以上的城市。当前面临的核心挑战是如何保障资本可持续性和将改造与保障性租赁住房结合，使住房困难群体真正受益。希望通过此次讨论，直面城中村改造的目标、内涵，以及与中国式现代化的关系，并探讨资金可持续性问题及破解之道。

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李锦生

山西省住房和城乡建设厅一级巡视员，中国城市规划学会常务理事，规划实施分会主任委员

城中村改造是一个重要且复杂的问题。长期以来，许多城市采取的做法是“拆了重建”，但随着时代发展，城中村改造的目标和方式应更加多元化。不同的城市、不同的地段，以及不同的城中村都有各自的特点，有的地方可能需要进行拆除性改造，例如涉及大型基础设施建设的区域；而更多的城市将面临微改造，这种方式更加注重逐步改善基础设施、公共服务和人居环境。

首先，必须充分认识到城中村改造是一个长期过程，不可能在短时间内彻底完成，各级政府应对此保持清醒认识。其次，改造的方式需要多元化，既可以采用拆除重建，也可以采用微改造。我个人特别推崇点式改造，即一户或几户联合进行逐步更新，这种方式更加灵活和可行。第三，改造主体也应多元化。当前，许多改造项目依赖政府主导或社会资本的大规模参与，而我认为，改造可以更多地以户为单位，逐步推动，通过住户和社会资本的合作，实现长期的渐进式更新。要完成这一目标，面临两大困境：第一，政策和法律方面的瓶颈，尤其是集体土地转为国有土地的问题。这是社会资本进入城中村改造的关键点，产权问题如果得到解决，资本的参与将不成问题。第二，工程技术的挑战，尤其是在空间密集的城中村，房屋质量较差，改造难度极大。

最后，城中村改造还需要关注经济和社会的融入问题，城中村不应是城市中的“孤岛”，而应当逐步融入城市的公共福利和社会体系。通过政策创新和技术突破，城中村将能够真正与城市共同发展，实现可持续的更新和改造。

田莉

清华大学建筑学院城市规划系副系主任、教授，中国城市规划学会规划实施分会副主任委员

城中村改造的演变过程显示了从批判、清除到承认其积极作用的态度转变，尤其是在中国式现代化背景下，城中村的改造不仅限于人居环境的提升，它还承载着更多的社会、经济职能。在20世纪90年代末至21世纪初，城市发展更多依赖房地产开发和市场力量来推动。2008年“三旧改造”以来，广东通过“放权”和制度改革，极大地推动了城市更新的进程，但房地产开发导向的更新也带来了大规模的拆除重建，使得部分区域过度依赖容积率增容，房价快速上涨。

自2016年起，这一趋势发生了根本变化。随着中央政府加强对地方政府的管控，特别是对房地产市场的严格调控，传统的“大拆大建”模式逐渐向“微改造”“成片改造”转型，更加关注城市的可持续发展和人居环境质量提升，并鼓励更多的基础设施建设和公共服务配套。但2021年“三条红线”政策出台之后，房地产市场下行，给城市更新带来了新的挑战，压缩了房地产企业的融资渠道，城中村改造的资本投入变得更加困难。同时，地方政府面临财政压力，难以再通过大规模政府投资来支持改造项目。在经济下行和地方债务高企的背景下，城中村改造的融资模式面临困境。虽然一些发达地区的村集体积累了较多财富，但大部分村庄依然缺乏足够的经济能力来推动改造。

中央政府提出的城中村改造不仅仅是改善民生，还肩负着拉动投资和改善住房问题的多重目标。然而，房地产市场的低迷让这些目标难以实现。同时，超大城市的城中村改造涉及大量经济适用房的建设，进一步加大了改造的财务压力。在这个过程中，需要重新审视城中村改造的模式，在政府、市场和社会资本之间找到新的平衡点至关重要。因此，城中村改造需要探索更为多元化的模式，确保改造的可持续性。通过政府放松管控、引导市场力量和鼓励社会资本的参与，城中村改造有望在新的发展环境下找到突破口，实现经济、社会和环境目标的综合平衡。这种转型不仅是对城中村的改造，更是对中国城市发展模式的深刻反思和调整。

汪明峰

华东师范大学地理科学学院教授

中国的城市发展模式正在从“量”向“质”转变，进入高质量发展的阶段。过去的城镇化更多关注城镇化率和数量目标，而在当前新形势下，城中村改造的核心目标更加多元化，不仅包括提升居住条件、消除安全隐患，还涉及土地资源的有效利用、产业转型等内容。其改造模式也逐步多样化，补偿方式和资金平衡机制也在实践中不断创新。

尽管大家普遍认为广州、深圳的城中村现象更为典型，但上海也有不少城中村。这些城中村的建筑质量参差不齐，违章建筑较多，存在诸多安全风险和隐患，亟待更新和改造。总体上，上海城中村改造的任务十分艰巨，涉及到几百个点位，而且项目周期普遍较长，面临诸多不确定因素。例如，房地产行业的变化、经济下行、融资难题等都增加了改造的复杂性，尤其是资金和动迁问题，为项目推进带来了挑战。

当前城中村改造的关键问题是如何以人为本实现目标，尤其是要重视低收入外来人口的住房保障。当前房地产市场供应与这些群体的住房需求存在错位，城市中的低价房源不足，空间分布也不符合他们的实际需求。此外，改造过程中的产业转型也可能导致就业岗位的流失，进一步加剧外来人口的生存困境。因此，城中村改造必须同步考虑如何解决外来人口的住房、就业和市民化问题。通过公共服务配套，特别是在教育、就业等领域的改善，城中村改造可以帮助外来人口融入城市，真正实现以人为本的城镇化进程。这也是深入推进新型城镇化战略的核心所在。

陈宏胜

深圳大学建筑与城市规划学院研究员

在调研中我们发现，城中村改造的最大问题在于房地产市场的下行，导致传统依赖房地产推动的改造模式无法继续。无论是国有企业还是民营企业，过去的改造基本依赖于容积率的提升和房产销售来实现资金平衡。如今，房子卖不出去，改造模式面临重大转型，而民营企业在新的环境下难以参与，很多是因为改造赔偿标准限制了他们的效率。

此外，城中村改造面临惯性问题，不仅体现在营利模式上，也体现在居民的补偿预期上。许多人期望得到多套房或现金补偿，这种认知改变极为困难。当前改造过程中，基层干部承受着巨大的压力，许多工作和责任已经转移到他们身上。他们既是村民，又必须协调和推进改造，承担了很多压力和责任，尤其是在现有经济条件下，村集体经济也面临挑战。总体来看，城中村改造需要形成新的共识，政府、企业和居民之间的协调极为重要，而基层干部则处在这个过程中最重要的执行环节，承受着极大的工作压力。

冯长春

北京大学不动产研究鉴定中心主任，中国城市规划学会常务理事

城中村的存在并非偶然，而是城镇化进程中的一个阶段性产物。尽管希望通过城镇化和现代化逐步减少这些区域，但完全消灭城中村并不现实。2005年我们研究广州城中村时发现，这些区域不仅没有减少，反而有所增加，这反映了城市在快速发展中的深层次问题：城镇化的推进往往面临复杂的经济、社会和政策性障碍。

在城中村改造的过程中，必须超越传统的人口城镇化视角，更全面地关注经济、社会文化和资源环境的城镇化。过去以人口数量衡量城镇化，现在需要重新审视城镇化的内涵，将就业、公共服务、文化融合等多维度的城镇化纳入规划中。尤其是资源环境方面，土地过度扩张带来的问题在发达地区尤为严重，强调集约化和节约化利用显得尤为迫切。

当前的城中村改造遇到了一个核心难题：资金平衡。改造不仅涉及政府、居民和开发商的利益协调，还面临房地产市场下行带来的挑战。传统依赖容积率提升的模式已难以为继，开发商的参与意愿降低，特别是涉及保障性住房建设时，市场回报不高，需要政府政策的引导和支持。这意味着需要创新改造模式，以适应新的经济现实。

最关键的是，城中村改造不能孤立进行，而应作为城市整体发展的一部分。在城市功能定位和规划中，城中村的作用必须重新审视。不同的区域可能需要不同的改造策略，既有大规模的拆除重建，也有更加灵活的微改造。通过精细化的功能定位，城中村可以被纳入城市的综合发展体系。城中村改造的本质是城市运营的一部分，而非短期的治理行动。过去强调“经营城市”，如今城市治理更为重要。在这一过程中，如何通过资本运作、政策激励和利益平衡实现城中村改造的可持续性，是当前必须解决的问题。城中村不仅是一个改造项目，更是城市未来发展的重要试验场。

叶裕民：

城中村改造不仅是村庄的问题，而且是推动城市整体现代化的关键。城中村是流动人口的居住地，这部分空间和经济社会发展整体严重滞后于中心城区，导致我国发达城市的新二元结构。改造的宏观目标是破除新二元结构，完成城市的整体现代化。这轮改造的核心策略是通过改善民生促进发展，民生是基础，是前提，也是路径，发展是目标。要形成“改善民生—积累人力资本—促进高质量发展—高品质改善民生”的良性循环”，提升人力资本才能推动高质量的城镇化和产业升级，这是改造的终极目标。诸如保障性住房等都是具体手段。当前的主要困惑集中在资金和利益平衡上。整治提升模式缺乏资金回报，仅靠政府投资难以持续；而拆除新建受房地产下行和容积率限制，资本回报空间缩小。同时，如何在政府、市场、本地居民和流动人口之间找到利益平衡，也是一大挑战。特别是流动人口的住房问题，需要在这轮改造中解决，因此我提出本轮城中村改造的第一性原理“以改善民生促高质量发展”，改善民生作为基础环节，是不能被忽略和删除的。如何真正确立“以人民为中心”城中村改造理念？如何建构更加公平的城中村改造融资模式？这些困惑将在下面对话中继续探讨。

刊载于《城市规划》杂志

2024年第12期年会学术对话栏目