破解耕地占补平衡实施难的分析与思考——以贵州为例

导  读

贵州省在落实耕地占补平衡政策过程中,受到地理格局、岩溶地貌等自然因素,以及资金、人文等社会经济因素的影响和制约。文章结合贵州省情,立足耕地保护现状,阐述了贵州省当前耕地占补平衡面临的困境,分析指出政策调整不适应、项目工程投入不足、新增耕地后期管护不当等问题是导致耕地占补平衡实施难的原因,并据此提出完善耕地占补平衡的政策建议:①注重质量,加大项目资金投入;②拓展思路,挖掘耕地后备资源潜力;③加强培训,做好备案入库工作;④管制用途,确保长期稳定利用;⑤探索试行,加强信息共享互通。

本文引用信息

丁玉娟,彭枫.破解耕地占补平衡实施难的分析与思考——以贵州为例[J].中国国土资源经济,2024,37(5):40-45.

来源:中国国土资源经济

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章节目录

CONTENTS

0 引言


贵州省耕地保护情况分析

贵州省耕地占补平衡面临的困境

耕地占补平衡实施难的原因分析

4 关于完善耕地占补平衡的政策建议


引言
耕地占补平衡是我国耕地保护的重要制度,自实行以来,在较大程度上遏制了乱占耕地行为,降低了非农建设对耕地的占用率,在保护耕地资源、优化国土空间、推动均衡发展等方面发挥了不可替代的作用,在防控耕地快速流失、保障粮食安全、提高土地利用率等方面做出了巨大贡献。
贵州省严格落实耕地占补平衡政策,不断改进和加强耕地占补平衡管理,多渠道、多举措开展占用耕地补充和新增耕地指标储备,极大地缓解了用地需求与耕地保护之间的矛盾,在守住耕地保护红线的同时,保障了经济社会发展。为了更好地服务国家赋予贵州省的“四区一高地”战略定位,综合考虑新一轮国土空间规划用地布局及实际工作需要,贵州省“十四五”时期建设占用耕地的总体需求与“十三五”时期相比将有大幅增加,落实耕地保有量、完成耕地占补平衡的任务必将更加艰巨。本文基于贵州省情,从耕地占补平衡面临的困境入手,探讨新时期有效实现耕地占补平衡的途径和措施,以期为补充耕地项目安排、指标生产、后期管护利用提供参考和借鉴。

贵州省耕地保护情况分析
贵州省素有“九山半水半分田”之说,省域总面积为1761万公顷,主要以山地、丘陵为主,平坝很少,山地和丘陵占省域总面积的92.5%。贵州省耕地总体情况呈现以下特点:一是坡耕地面积占比大。贵州全省耕地面积为341.51万公顷,坡度大于25度的耕地面积占16.64%,坡度在15~25度之间的耕地面积占27.36%,坡度在6~15度之间的耕地面占40.93%,坡度小于6度的耕地面积仅占15.07%。二是石漠化影响耕地的稳定利用。贵州省现有石漠化耕地20.87万公顷,石漠化耕地耕作层薄、土壤贫瘠、质量差,土壤蓄水保水能力差,面临水土流失的压力,耕地长期稳定利用难以保障。三是耕地破碎化严重,优质连片耕地少。特殊地貌条件造成贵州省的耕地分布零星破碎,耕地与其他地类夹杂的状况较多,在林地、灌木林地、其他林地、其他草地和裸地中夹杂零星小面积耕地,这部分耕地耕作利用不便、耕作成本高。全省5000亩以上连片坝区仅有129块,面积约17.72万公顷,仅占全省面积的1.0%左右,其中连片耕地面积为13.33万公顷,占坝区总面积的75.21%,占全省耕地面积的3.90%。
1.1 数据来源
本文数据主要来源:2016—2020年度土地利用变更统计数据来自2016—2017年贵州省国土资源公报和2018—2020年贵州省自然资源公报,主要用来获取各类用地面积及分布情况;2016—2020年度农村土地整治监测监管系统导出数据及贵州省城乡建设用地增减挂钩清查整改统计数据,主要用于获取补充耕地数据;专项调查数据主要包括符合条件可恢复耕种土地面积数据、储备补充耕地核查数据、耕地保护督察整改核查补充耕地数据;《贵州统计年鉴2021》,主要用于提取农作物种植面积数据指标。
1.2 耕地保护的艰巨任务
比对2016—2020年度贵州省土地利用变更统计数据,2016年初贵州省耕地面积为453.02万公顷,2020年末耕地面积为341.51万公顷,相比2016年初减少了111.51万公顷,耕地数量变化幅度为24.61%。以5年为一个周期计算,年均耕地面积减少22.30万公顷,耕地利用年动态度为4.92%。贵州全省9个市(州)中遵义市耕地面积减少量最大,2016—2020年,黔西南州耕地变化幅度和动态度最大。减少的耕地主要流向建设占用、退耕还林、生态保护退出、产业结构地类调整、水库(坑塘)建设淹没、其他(如自然灾毁)等,所占比例分别为4.75%、21.46%、45.12%、25.15%、1.59%和0.33%,其中,大部分耕地划入生态保护红线范围和因产业结构变化调整为其他地类(表1、图1)。在实施乡村振兴战略大背景下,按照“三区三线”划定规则,贵州省完成国家下达的334.73万公顷耕地和240.8万公顷永久基本农田保护任务异常艰巨。
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1.3 占补平衡的巨大压力
2016—2020年,贵州省由市(州)人民政府、省人民政府及国务院批准的项目(批次)用地9.08万公顷,其中,占用耕地5.30万公顷,占耕地减少面积的4.75%。在此期间,主要通过各类补充耕地项目和增减挂钩拆旧区复垦指标节余实现新增耕地5.47万公顷。一方面通过土地整治中的田土坎消减、零星地类开发及灾毁地复垦、荒草地开发等新增耕地4.43万公顷,占新增耕地的82.08%;另一方面,城乡增减挂农村拆旧区的复垦节余新增耕地0.98万公顷,占新增耕地的17.92%。2016—2020年,贵州省超额完成补充耕地任务的3.20%,基本维持了耕地占补的总体平衡并做到了补大于占。近年来,随着对补充耕地项目管理的加强和严格新增耕地核定、督察工作的推进,部分原入库指标被冻结或核减,截至2022年底,除个别市耕地数量指标为正值外,省指标库出现负值,耕地数量为-1.11万公顷,水田规模为-0.75万公顷,占补平衡压力巨大,直接影响贵州省经济社会发展。
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贵州省耕地占补平衡面临的困境
2.1 耕地后备资源的利用局限
2.1.1 潜力有限
为落实补充耕地任务,贵州省已实施大量土地开发整治项目。受退耕还林、城乡建设、农业结构调整,以及国土空间规划“三区三线”划定等因素影响,贵州省可供开发利用的耕地后备资源更趋匮乏,根据贵州省耕地后备资源调查初步成果,全省可以开发为耕地的后备资源不足3.33万公顷。以2022年开展的符合条件可恢复耕种土地专项调查为例,通过筛选符合政策规定可恢复为耕种的土地图斑为17.4万个,调查面积共8.40万公顷,占对应地类统计面积的2.56%。经调查,可恢复耕种土地面积为2.36万公顷,其中,按照宜耕性统计评价,宜耕种土地只有0.98万公顷,占调查面积、可恢复耕种土地面积的比例分别为11.67%和41.53%,呈现“数量少、格局碎、布局散”的特点。
2.1.2 限制较多
贵州省耕地后备资源多分布于山地、丘陵地带,石漠化问题严峻。根据贵州省土壤普查资料,耕地后备资源土壤质地差,多为砾质土或沙质土,且土层较薄、母质条件差,不利于农作物生长,复杂的地形地貌条件,加上耕作层资源严重不足,导致耕地开发项目难度大,投资回报不成比例。
2.2 补充耕地报备入库
2.2.1 种植作物的特定性
受独特的土壤和气候条件限制,适合贵州种植的农作物有玉米、水稻、油菜、烤烟、药用作物等。历年来,种植烟叶、药用作物已成为当地农户的传统习惯和主要收入来源之一,每年的种植面积基本稳定。根据《贵州统计年鉴2021》数据,在2020年贵州全省农作物播种面积的547.54万公顷中,粮食作物、烟叶、药用作物面积所占比例分别为50.30%、2.43%、3.08%。在补充耕地项目形成的新增耕地上种植烟叶、药用作物也不例外。但根据自然资源部提供的补充耕地项目在线核实技术要求及问答的有关内容,种植中草药、烟叶等农作物的地块进行新增耕地报备入库时,审核不予通过,农作物的种植类型影响新增耕地真实性审核。
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2.2.2 地类变更的滞后性
目前,日常变更调查工作尚未启动,且每年只有一次年底集中变更举证(如《关于开展2022年度全国国土变更调查工作的通知》于2022年11月25日才予以下发),而补充耕地项目全年度都有项目竣工,按照实行新增耕地先变地类再验收备案的现行有关规定要求,即使通过新增耕地核查相关程序性审查,未变更地类的新增耕地也不能报备入库,新增耕地报备与国土调查工作时空衔接的脱节,延长了新增耕地指标形成的周期。
2.3 补充耕地管护监管缺失
2019年自然资源部开展全国储备补充耕地核查,贵州省核查项目涉及数量6406个,涉及新增耕地数量指标4.17万公顷,水田规模指标0.36万公顷,通过高分辨卫星遥感影像套合、数据分析比对,新增耕地未处于良好的利用状态,存在不实耕地数量指标1.97万公顷,不实水田规模指标0.19万公顷,分别占核查指标的47.31%、53.28%。新增耕地管护利用监管缺失,新增耕地现状利用不符合要求,造成核查指标不实,不能用于占补平衡。

耕地占补平衡实施难的原因分析
3.1 政策调整不适应
3.1.1 补充耕地项目信息填报调整
为严格耕地占补平衡管理,确保入库补充耕地真实可靠,农村土地整治监测监管系统升级为耕地占补平衡动态监管系统过程中,将已入库的补充耕地项目移出储备库,按新系统要求,再次补录完善填报项目信息。由于补充耕地项目的全生命周期涉及项目选址、立项、实施、验收、新增耕地核定、系统备案、数据查验、外业举证,以及工程招投标等系列环节,一般时间较长。在整个过程中,难免存在档案资料缺失、部分补充耕地地块未按耕地进行有效管理、系统补录不及时等问题,致使项目从系统中删除,项目指标全部核减,原入库指标为负值。
3.1.2 补充耕地种植作物现状认定调整
当地农户在新增耕地上种植烟叶和药用作物,符合贵州省传统的种植习惯及社会经济发展需求,不会对耕地的耕作层造成不良影响,还能使新增耕地土壤得到一定程度的熟化。目前,由于新增耕地审核规则和技术手段的调整,种植药用作物的区域不予认定为耕地,一段时间后,原认定为耕地但因种植烟叶也不再予认定为耕地;原新增耕地入库认定标准对有明显种植痕迹(如上季稻茬、秸秆)、处于“泡田”状态或已翻耕、田垄规整等地块,明确认定为水田或旱地,现调整为新增耕地地块要“出土见苗”,取消水田承诺备案等有关政策,“一刀切”地要求显示耕地处于种植状态。受气候及农作物种植时令的影响,新增耕地备案工作受阻,推进速度缓慢。
3.1.3 新增耕地指标入库前置条件调整
依据土地整治及高标准农田建设等标准,结合项目规划设计要求,在采取各项工程措施修建完成田间配套基础设施之后,整治区域的新增耕地已具备了耕种的基本条件和基本功能,达到竣工验收要求,可以交付使用并予以认定为耕地。在操作层面上,原政策要求在进行备案时原则上已纳入年度国土调查变更,完成地类变更,现行政策对变更调查的新要求是要利用国土变更调查、日常变更核查结果对报备新增耕地进行套合比对分析,未变更地类的新增耕地不予报备入库,在日常变更机制未建立之前,事实上新增耕地形成占补平衡指标的路径还不畅通,账面指标正向变化较慢。
3.2 工程投入不足
3.2.1 历史项目投入不足
近年来,地方财政面临诸多困难,项目资金投入普遍不足,导致项目缺乏实质性的工程措施(如没有土地平整工程、地块归并,缺少配套的农田基础设施等),只对地块进行简单的除草、翻耕,不足以达到新增耕地工程建设标准,客观上造成指标不实的问题。
3.2.2 问题项目整改不到位
在现实补充耕地占补平衡压力下,一些新增耕地指标缺口较大的市(县、区)背负“负转正”任务,因不愿承担贷款投入带来的债务风险,项目整改积极性不高。在压缩投资成本的情况下,简单投入、敷衍了事,新增的耕地质量不尽如人意,无法确保成为真正的稳定耕地,造成资源、资金浪费或闲置撂荒。
3.3 管护利用不当
新增耕地后续管护利用不到位,存在“非农化”“非粮化”现象,致使“占补平衡”指标被冻结。一是新增耕地未处于良好的耕作状态。因农业产业结构调整、劳动力缺乏、农田产出效益低等因素,新增耕地区域疏于管理或现状为其他地类,如栽植经济果林、茶树,或调为园地,或现状为林木、杂草等,新增耕地未进行有效耕种。二是建设占用。因区域经济发展需要,新增耕地被非农建设项目占用或作为设施农用地使用等,破坏了土壤种植条件,丧失了耕地的基本属性。三是耕作层受到破坏。新增耕地地块因挖塘养鱼、现场取土,或用于种植破坏耕作层的植物,如草坪、移栽的树苗等,致使耕作层土壤受到破坏,导致土地的生产功能丧失或减弱。

4 关于完善耕地占补平衡的政策建议
贵州省经济社会高质量发展离不开自然资源要素供给保障,在资金、资源约束趋紧的现实背景下,严守耕地红线,努力开拓补充耕地来源,严格落实耕地占补平衡,形势迫切、任务艰巨,只有坚持守正创新,不断完善新增耕地管护利用机制、政策激励机制,才能保持补充耕地工作的持续稳步推进,真正实现耕地占补平衡。
4.1 注重质量,加大项目资金投入
补充耕地项目应严格执行《贵州省土地开发整理工程建设标准》(试行)、《高标准农田建设标准》等规程规范标准,把好项目验收关,从工程质量抓起,确保新增耕地真实有效。发挥各县级政府的统筹作用,多渠道引入社会资金投入补充耕地项目,利用金融机构多样化的金融服务方式,加大对补充耕地项目的信贷支持,确保补充耕地项目的资金来源稳定。构建耕地占补平衡指标交易市场机制,实现指标跨区域流转,流转收益可安排用于县级实施补充耕地及后续管护、耕地保护、高标准农田建设、巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等方面,在增加项目资金来源的同时提升新增耕地的质量。
4.2 拓展思路,挖掘耕地后备资源潜力
用好《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》(国发〔2022〕2号)文件中“允许贵州结合农业结构调整将符合条件的园地、灌木林恢复为耕地,新增耕地可用于占补平衡”的支持政策,在第三次全国土地调查成果基础上,以县域为单位开展耕地后备资源调查评价工作,全面查清全省可开垦、可恢复为耕地的耕地后备资源的面积、类型、权属、分布情况及区位、交通等潜力条件并做出科学评价,分析挖掘耕地后备资源开发利用潜力,为耕地后备资源的稳定开发与利用奠定基础。同时,在条件允许的情况下对建设用地剥离的耕作层土层予以充分利用,改善土壤结构、增加土层厚度,有序实施提质改造工程(旱地改造为水田),增加水田规模指标。
4.3 加强培训,做好备案入库工作
认真学习自然资源管理有关政策文件,省级自然资源有关部门应做好相关业务工作的培训指导。严格按照现行有关政策文件要求,运用好新版耕地占补平衡动态监管系统的立项报备和坐标预查验功能,各地做好新增耕地来源的合规性检查,源头控制补充耕地;项目主管部门加强项目实施的全程管理,督导补充耕地项目切实完成各项配套基础设施建设,严格新增耕地核实认定,确保项目竣工后通过日常变更机制报自然资源部核查,同时按规定开展项目验收和新增耕地报备入库工作,使新增耕地尽快形成指标,同步接受社会监督。
4.4 管制用途,确保长期稳定利用
以规划管控用地,合理划定耕地“非粮化”类别,出台耕地种植用途管控实施条例,禁止占用耕地种植苗木、草皮等用于绿化装饰和破坏耕地耕作层的植物,禁止从事林果业及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为,防止新增耕地“非粮化”。健全土地经营权流转服务体系,引导各地将闲置、撂荒的耕地进行流转,实现耕地规模化经营,提高耕地产出效益,增加农户收入。将耕地保护与农民财产权利结合在一起,鼓励农户通过合理途径获得经济利益,激活农户主体的积极性,确保补充耕地长期稳定利用。
4.5 探索试行,加强信息共享互通
加强省部级部门间的沟通对接,争取客观处理新、老政策衔接期出现的问题,设置合理的过渡期,有利于分类处置历史项目的报备及举证等相关问题,纠偏矫正工作失误,减少资源浪费和指标损失。增强新增耕地关联工作的互助和信息共享互通,简化、优化一些环节程序,统一基础数据和基本技术要求,打通备案系统与变更调查系统间软件不兼容、基础资料不能互通使用等障碍,破解新增耕地地类变更报备入库的困局,缩短新增耕地指标形成时限,减少基层工作量、提高工作效率。

作者信息


作者简介丁玉娟(1978—),女,贵州省黔西县人,贵州省第二测绘院工程师,工学学士,主要从事基础测绘、耕地保护等研究工作。

设计、一审 | 吕睿     二审 | 揣雅菲

三审 | 孙君


发布于 2024-12-29 08:58:36
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