耕地占补平衡新机制：强稳定、优布局、明责任

核心提示

本文认为，以“大占补”和“以补定占”为核心的耕地占补平衡新机制表现出“强稳定、优布局、明责任”的明显特征，强调补充耕地的稳定利用、回归农业生产的客观自然空间格局以及分类明确补充耕地责任主体，为改革完善耕地占补平衡制度指明了方向。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》明确了以“大占补”和“以补定占”为核心的耕地占补平衡新机制。其中，“大占补”将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理之中，更加切合实际且更具可操作性。“以补定占”把下一年度非农建设占用耕地规模与稳定利用耕地净增加量直接挂钩，通过耕地补充量反向制约耕地占用量，更加凸显守牢耕地保护的红线意识和粮食安全的底线思维。

微信号：ziranziyuan1
更多资料，添加微信
复制微信号

耕地占补平衡新机制是新时代新征程强化耕地保护和质量提升、坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线的重要举措，表现出“强稳定、 优布局、明责任”的明显特征，为我国改革完善耕地占补平衡制度指明了方向，同时也明晰了加强耕地保护的重点工作内容。

强稳定：强调补充耕地的稳定利用

只有稳定利用补充耕地，才能实现耕地占补的产能平衡。耕地保护的本质是耕地产能的保护，要确保耕地拥有满足人们所需农产品的生产能力。在“三位一体”的耕地保护中，数量保护是根本，但只有稳定利用的耕地才能维持稳定的产能。如果补充耕地达不到稳定利用的基本要求，就无法实现耕地占补的产能平衡。

有效的后续管护是落实补充耕地稳定利用的根本保障。补充的耕地需要持续熟化土壤、培肥地力，才能逐步形成健康稳定的耕地生态系统。因此，有效的后续管护是实现补充耕地稳定利用的重要保障。耕地占补平衡新机制要求把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用成本，这将从根本上解决新增耕地后续管护的经费保障问题，进而减轻地方政府的压力，也为持续维护补充耕地的产能创造了条件。

强调补充耕地的稳定利用，可以从根源上有效杜绝人们盲目的耕地补充行为。多年来，为了追求耕地占补平衡的补充耕地指标，部分地方在耕种不便、立地条件差的边远山区进行开垦，补充耕地质量明显不高，且常因难以落实耕作主体而出现抛荒现象，甚至为了应付检查，出现年复一年复垦、抛荒的尴尬局面。个别地方为了满足“占水田补水田”的要求，盲目开展“旱改水”工程，但现实中有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，无法形成犁底层而种植水稻。而有些没有地上水源保障的地段，即使通过建设泵站抽取地下水来解决了水源问题，也会因维持成本过高而不可持续。在强调补充耕地稳定利用的指挥棒下，“旱改水”等不切实际的耕地开垦行为会因达不到稳定利用要求而得到有效杜绝。

强化补充耕地对象的宜耕性评价是实现补充耕地稳定利用的重要前提。为了确保补充耕地的稳定利用，各地在选择耕地的补充对象时，不得不充分考虑耕地可持续利用的内在需求，切实从微地形、pH（酸碱度）值、土层厚度、有机质含量、土壤污染状况、水源保障、耕作便利度等多方面开展补充对象的宜耕性评价，确保新增耕地能用于耕种，并能有效控制自然保护地等生态保护红线内以及25度以上陡坡等生态脆弱区的耕地开垦，统筹好耕地开垦与生态保护间的关系。

将补充耕地与现代农业经营主体培育相结合是确保耕地稳定利用的必然路径。要实现补充耕地的稳定利用，就必须提前选定合适的耕作经营主体，来破解“新增耕地落实耕种主体难”的现实难题。针对现代农业经营主体将日益成为我国农业生产主流的发展趋势，客观上需要把补充耕地与现代农业经营主体培育结合在一起。一方面，要根据不同现代农业经营主体生产对用地条件的要求，提前对接农田基础设施与设施农业的配置。另一方面，要通过“确权确股不确地”等产权制度的创新，顺应现代农业规模化、机械化生产的用地条件要求，进而实现耕地补充与现代农业经营主体培育的“双赢”。

在现实探索中，已有一些地方结合园地、林地的耕地功能恢复工程，开展集中连片的耕地整治，并引入现代农旅企业，发展众创田园、农创田园、共富田园、艺术田园、创智田园等现代乡村产业园，打造高标准农田示范区、产业融合发展样板区。这在实现新增耕地稳定高效利用的同时，也促进了现代农业的发展，并通过带动农民增收、壮大集体经济组织，推动了乡村振兴。

优布局：回归农业生产的客观自然空间格局

地尽其用是农业土地资源配置的内在需求。农业生产高度依赖于土地自然基础地力，这是因为土地不仅作为劳动对象参与农业生产力的形成，更作为劳动资料直接参与农业生产过程，并与生产产品的形成存在着密切的能源转换和物质转化关系。因此，土地的立地条件和肥力状况对于不同利用方式的农业生产格局至关重要，客观上决定着农业生产必须形成地尽其用的自然空间格局。

优化农用地布局已成为当前的一项重要工作任务。长期以来，受不同农业产业经济比较效益的影响，以及日益加速的山区移民和不切实际的耕地开发，农业产业布局并未与土地的自然条件形成很好的匹配。一些耕地分布在难以耕种或无法耕种的偏远山区，而有些地势平坦的优质耕地却种上果树、林木，出现了“山下园林地、山上耕地”这一违背农业生产自然空间格局的典型现象。第三次全国国土调查(以下简称“三调”）数据显示，2009年到2019年，全国耕地减少了1.13亿亩，其中耕地净流向林地1.12亿亩、净流向园地0.63亿亩，这说明农业结构调整成为耕地数量保护的主要威胁。另外，有880多万亩耕地的坡度在25度以上，由于地力贫瘠、水源没有保障、山区移民“空心化”、野猪干扰等因素影响，这些陡坡耕地少有人种，或种不好，或收益低。

因此，笔者认为，稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，已成为当前我国解决农业生产中土地资源空间错配难题、促进耕地保护的迫切任务。

把耕地功能恢复作为耕地补充的主要来源是必然选择。耕地占补平衡新机制提出“恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅”的补充耕地原则，正是适应了优化农用地布局的现实需求，要把耕地占补平衡的落实与耕地布局的优化融为一体，并通过优化农用地的空间布局，支撑区域高质量发展。在“三调”中，8700多万亩“即可恢复耕地”和1.66亿亩“工程恢复耕地”都是“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地，具有良好的耕种立地条件和相对成熟的土壤基础，完全可以通过相应措施恢复为耕地。特别是那些耕作层未被破坏的园地、林地，将其稍加整治即可恢复耕种，复垦的工程成本低且恢复后的耕地质量高。

统筹好相关主体的利益关系是优化农用地布局的关键所在。农用地布局优化是一项涉及多个部门、众多利益关联主体的复杂工程，既需要自然资源、林业、农业农村等部门的协调配合，也触及村集体、农户、企业等多个主体的利益调整。特别是不少耕地或园地都流转至合作社、种田大户、家庭农场、农业企业等现代农业经营主体，使得耕地与林地、园地之间的地类属性及用途管制要求发生了变化，导致相应的流转合同及其利益关系不得不发生重大变化。这些利益关联主体的关系能否统筹协调好、是否体现公平性，直接影响到农用地布局的优化和耕地占补平衡的实现。

全域土地综合整治是优化农用地布局的重要抓手。全域土地综合整治遵循“地—人—钱—产”的系统思维，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，实现乡村空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡村治理的系统性重塑，在破解农村普遍存在的用地碎片化、无序化、低效化等突出问题上有着强大生命力。

笔者认为，各地应以全域土地综合整治为抓手，推进耕地功能恢复、农用地空间布局优化，这将有利于推动区域产业的培育与转型升级、人居环境的改造，并在实现补充耕地稳定利用的同时，还能促进地尽其用、优化农村区域土地空间利用结构。

明责任：分类明确补充耕地责任主体

耕地占补平衡已成为耕地保护党政同责的重要内容。耕地保护具有明显的公益属性，各级政府在耕地保护中应承担起相应的职责担当。2020年年底的中央农村工作会议提出，地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责；2022年中央一号文件《中共中央　国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要实行耕地保护党政同责，集行政管理、执法督察、纪检监察、审计等多方力量，开展党政同责考核。2023年，各地进行了首次耕地保护党政同责的目标考核，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”。由此，党政同责的考核制度框架已经形成，耕地占补平衡成为各级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核的重要内容。

强化区域内占补平衡更加明晰了地方的耕地保护责任。由各级政府承担区域耕地保护责任，守牢耕地保护底线，是确保国家粮食安全的内在要求。耕地占补平衡新机制按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，提出了“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的原则，并针对不同类型的耕地占用，明晰了相应的责任主体。笔者认为，严格跨区域的耕地占补，既有利于抑制人为扩大不同经济发展水平区域之间的耕地保有量差距，遏制经济发达地区利用购买补充耕地从而引发的耕地面积减少，防控经济发达地区占用优质良田、经济欠发达地区补充劣质耕地的“占优补劣”现象，也有利于消除异地耕地补充指标交易中由巨大利润空间滋生的腐败现象。

非农建设节约耕地倒逼机制的形成需要在规划源头上创新。对于非农建设占用耕地，耕地占补平衡新机制提出“谁占用、谁补充”来落实补充责任主体，以期形成非农建设节约耕地的倒逼机制。但目前除单独选址项目外，新增建设用地都采取成片“批量”报地、“零售”供地的形式，而用地单位只需交纳相应地价款即可获地、按规划用地，至于占用了多少耕地、是否为优质良田，尚未直接挂钩。因此，笔者认为，各地需要在国土空间规划编制中创新“少占耕地、不占良田”的技术手段，从规划源头上控制新增非农建设用地对耕地产能的占用。

立足于“存量”挖潜是减轻地方涉农占用耕地补充压力的内在要求。对于造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农村村民住宅建设依规依法占用耕地的，耕地占补平衡新机制规定由县级人民政府负责统筹落实耕地。这既要求各地应在农业结构调整中“先做加法、后做减法”，确保耕地数量不减少，更应在村庄发展中重视对现有建设用地的“存量”挖潜，激发地方通过农村宅基地制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，来满足村民“户有所居”、村庄人居环境改善和产业发展用地等需求，进而提高农村建设用地的利用效率。

耕地占补平衡新机制的落实离不开全社会的共同努力。笔者认为，耕地占补平衡是一项系统工程，一方面，需要自然资源、农业农村、林业、水利、发改等多部门的相互协同，并形成合力。国家虽然反复强调坚持国土空间唯一性和地类唯一性要以“三调”成果为统一底板，但在现状地类的认定中，还存在不同部门间的用途管制冲突。因此，切实落实耕地保护在国土空间开发利用与国土空间规划中的“第一优先序”至关重要。另一方面，耕地占补平衡也需要社会各团体、个人的共同支持。当“尽量少占耕地、能占劣地不占良田”成为社会各界用地的自觉行为后，耕地补充的压力自然就减轻了，而耕地占补平衡新机制的落实也就水到渠成。

（作者陈美球为江西农业大学二级教授，张淑娴为江西省自然资源事业发展中心工程师，闫梓旭就读于江西农业大学）

i自然全媒体

欢迎订阅《中国土地》杂志