中国土地综合整治政策演进逻辑和优化路径

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文章系统梳理了改革开放以来中国土地综合整治政策的演进过程，分析了土地综合整治政策的嬗变特征。改革开放以来中国土地综合整治政策演进经历了“自发无序的土地整理——规范有序的土地开发整理——目标多元的土地整治——全域全要素的土地综合整治”的历史过程，整个过程具有鲜明的时代特征，以强制性为主、诱致性为辅，是价值目标与效率目标相博弈的结果。新时期推进人与自然和谐共生的现代化建设形势下，土地综合整治面临新的历史使命，应加快构建法律保障体系、技术标准体系、实施支撑体系、监督管理体系，以优化土地综合整治政策实施路径。

本文引用信息

荀文会,彭鹏.中国土地综合整治政策演进逻辑和优化路径[J].中国国土资源经济,2024,37(10):34-40.

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 土地综合整治政策的历史演进

2 土地综合整治政策嬗变特征

3 土地综合整治政策的优化路径

4 结论与讨论

0 引言

我国的土地整理最早可追溯到殷周时期的井田制，但现代意义上的土地整理始于改革开放。土地整理政策经历了40年的发展演进，从土地整理到土地整治，再转型升级到土地综合整治，我国一直在优化土地综合整治相关政策，并取得了显著成效，在遏制耕地数量减少、优化土地利用结构、美化乡村环境方面发挥了重要作用。当前，土地综合整治已经成为解决国土空间问题，助力乡村振兴的重要抓手。但是，在推进土地综合整治的过程中也出现了以整治之名行调整永久基本农田之实、片面追求增加土地指标搞大拆大建，以及侵犯农民权益、影响社会稳定等一系列问题。基于问题导向深入反思，究竟是土地综合整治政策缺失还是政策实施力度不够，抑或是现有政策不能与时俱进？解决这些现实问题，亟需梳理我国不同时期土地综合整治政策的演进历史逻辑和隐形规律，对现有土地综合整治政策进行优化升级。党的二十大提出坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，对土地综合整治提出了新任务和新要求，为土地综合整治转型升级创造了新条件，更加需要我们基于政策演进逻辑对新时代土地综合整治政策进行改革创新和顶层设计。

1 土地综合整治政策的历史演进

我国现代意义上的土地整理起步较晚。改革开放以后，伴随着经济社会的深刻变革，土地综合整治的内涵、范围、任务和内容等也在不断转变。土地综合整治政策的演进有特色鲜明的发展轨迹，体现出每个时期不同的时代特征。本文以时间发展为研究主线，结合我国社会制度演变和相关学者的研究成果，从土地综合整治内涵变化、土地综合整治标志性事件（文件）、政策导向性目标出发，分析土地综合整治政策的演变历程，将改革开放以来中国土地综合整治政策演进划分为四个阶段，并逐一阐释其发展特点和演进逻辑。

1.1 1978—1997年：自发无序的土地整理阶段，无明确的政策导向

改革开放以后，我国零星、分散的土地整理从来没有停止过。改革开放初期，我国土地整理以大搞农田基本建设为主，组织了一定规模的农田水利建设，但土地整治形式单一。20世纪80年代，土地整理服务于家庭联产承包责任制，开展了土地权属调整，分田到户。承包经营权的获得调动了农民主动改善农田生产条件的积极性。1987年施行的《中华人民共和国土地管理法》和1989年国务院施行的《土地复垦规定》为荒山荒地滩涂开发和废弃土地复垦提供了法律依据。随着国民经济迅猛发展，开发区建设和“圈地运动”导致全国耕地总量锐减。1997年，中共中央、国务院印发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出“积极推进土地整理，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设”，这是中央文件首次提到土地整理。这一时期为土地整理的起步和探索阶段，各地均根据地区发展需要自行推进土地整理，呈现自发性和无序性特点，全国层面未制定持续统一的政策规范。

1.2 1998—2007年：有组织、有规范的土地开发整理阶段，以服务耕地保护和新农村建设为政策导向

从1998年开始，我国土地整理进入依法有序、有组织、有规范的现代意义上的土地整理发展时期。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》中明确“国家鼓励土地整理”,标志着我国土地整理工作进入了新时代。这一时期土地整理主要围绕补充耕地和服务新农村建设展开，基本上建立了政策法规和技术规程体系，主要表现在：一是《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《关于土地开发整理工作有关问题的通知》等法规政策规范了土地开发整理的基本要求和工作程序。二是实施国家投资土地开发整理项目，并陆续出台了涉及资金管理、项目管理、土地权属调整等内容的多个文件，逐步构建土地开发整理基本政策体系。三是《土地开发整理项目规划设计规范》等3个行业标准出台，提供了全国统一的操作规程，土地整治技术标准逐渐完善。四是土地开发整理的内涵、范围和目标在不断调整。2004年下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出鼓励农村建设用地整理，实施城乡建设用地增减挂钩。同年10月，国土资源部落实国务院要求，提出要进一步丰富土地开发整理内涵，切实支持社会主义新农村建设。

从这一时期的政策制定策略来看，土地开发整理逐步与城乡建设用地增减挂钩、基本农田建设和新农村建设等结合，内容在不断丰富。我国已由改革开放初期的自发无序的土地整理向有组织、有规范的土地开发整理过渡，土地开发整理的政策法规和技术规程体系基本建立，土地开发整理工作基本形成了有制度保障、有规划支撑、有标准可依的良好局面。从这10年政策的演变逻辑来看，1998—2004年，土地整理是基于解决粮食安全问题和实现耕地总量动态平衡提出的，补充耕地数量是首要目标，土地整理的对象主要是农用地；2004—2007年，土地开发整理既兼顾提高农业生产能力，维持耕地数量平衡，又要服务社会主义新农村建设。我国开始探索农地整治与新农村建设相结合的实施途径。这一时期的土地开发整理在维持耕地总量动态平衡、提高农业综合生产能力、促进社会主义新农村建设等方面发挥了很大作用。

1.3 2008—2018年：目标多元的土地整治阶段，以服务“三农”和城乡统筹为政策导向

2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出大规模实施土地整治，“土地整治”工作正式纳入中央战略布局。从土地开发整理到土地整治，其内涵和外延发生了显著变化。陆续出台的一系列政策文件强化土地整治实施和管理，标志着土地整治上升为国家层面的战略部署，集中表现在：一是年度中央一号文件和政府工作报告围绕经济社会发展大局，对推进土地整治工作提出了明确要求，也反映了党中央对土地整治工作的重视。二是土地整治的目标更加多元化。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）是有关土地整治工作的第一个国务院文件，强调农村土地整治与基本农田建设和城乡建设用地增减挂钩的有机结合。2013年11月，习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中提出“山水林田湖是一个生命共同体”这一治国理政方针理论，引领土地整治向系统治理发展，土地整治目标任务更加多元化。三是相关技术标准体系越发完善。《高标准基本农田建设规范（试行）》《土地开发整理项目预算定额标准》等为土地整治项目管理提供重要遵循。《土地整治术语》从不同方向明确了土地整治工作名词的具体概念，这也意味着土地整治业务体系逐步健全。

这一时期，我国土地整治进入了发展的快车道。土地整治由自然性工程转变为综合性社会工程，实现了从单纯的农用地整治向包括农用地、建设用地、未利用地在内的综合整治转变。从这10年政策的演变逻辑来看，土地整治政策围绕城乡建设用地增减挂钩、高标准基本农田建设、建设美丽乡村、农业农村发展等展开积极探索，构建起以土地整治规划管理制度、项目管理制度等为核心的土地整治政策制度体系，为规范开展土地整治工作奠定了坚实制度保障。这一时期的土地整治对永久基本农田建设与保护、新农村建设和城乡统筹发展起到了重要的支撑作用。

1.4 2019年至今：全域全要素的土地综合整治阶段，以服务乡村振兴和国土空间治理为政策导向

基于浙江省“千村示范、万村整治”工程的基层实践，2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出实施农村土地综合整治重大行动。2020年中央一号文件强调“开展全域土地综合整治”，这标志着以“全域全要素”为核心的整治新阶段正式开启。为落实国家要求，自然资源部对全域土地综合整治试点工作进行部署。在全域土地综合整治试点过程中给予允许合理适度调整永久基本农田、给予一定计划指标支持和盘活乡村存量建设用地等支持政策。政策杠杆使各地全域土地综合整治试点有序推进，并在优化乡村空间、显化农村土地资产价值等方面取得了成效。实践证明，全域土地综合整治是土地整治发展的高级阶段，更加强调综合性，是全域全要素的综合治理，更是新时期国土空间系统治理的重要手段之一。

2 土地综合整治政策嬗变特征

2.1 具有明显的时代特征

通过对改革开放以来我国土地综合整治政策演进的分析不难发现，政策演变具有显著的时代特征。我国土地综合整治是土地利用现状与社会经济发展对土地需求之间矛盾深化的产物,其内容、任务随着社会经济发展而相应调整。在改革开放初期，农业改革实行家庭联产承包责任制，土地整理工作的重点是土地权属调整。在20世纪90年代，开发区建设和城市化进程加快导致耕地面积锐减，土地整理工作的重点是解决粮食安全问题和实现耕地总量动态平衡。十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设，自此我国开始重视建设用地整理，并探索土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合的实施途径。进入新时代，为落实党的十八大提出的生态文明建设总体要求，贯彻十八届三中全会提出的“山水林田湖是一个生命共同体”理念，土地整治开始注重生态环境建设，朝绿色方向发展。党的十九大报告提出乡村振兴战略后，全域土地综合整治正式开启，土地整治向全域覆盖、全要素综合、绿色生态方向发展，成为推进乡村振兴战略实施的重要平台。综上，土地综合整治的目标和任务紧跟时代的步伐，解决时代发展赋予的使命，这也是土地综合整治工作的发展规律。未来土地综合整治政策的转型升级须紧扣时代脉搏，保持政策的科学性和有效性。

2.2 具有强制性为主，诱致性为辅的变迁特征

回顾改革开放以来我国土地综合整治政策的演进历程可以发现，土地综合整治的政策安排既有基于国家发展战略目标而实施的强制性制度变迁，也有基于农业自身发展和地方实践探索引起的诱致性制度变迁。从1998年我国进入现代意义上的土地整理发展时期开始，《土地管理法实施条例》等法规政策文件就对土地整理开发范围、开发权限、整理方式提出了强制性规定；《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》等政策文件对国家投资土地开发整理项目提出了规范性要求。党的十七届三中全会后，为抑制单纯追求耕地数量的现象，国土资源部围绕大力建设高标准农田、促进城乡统筹和新农村建设，突出服务“三农”导向等构建土地整治制度体系，以遏制地方政府土地整治的逐利动机。党的十九大以后，全域土地综合整治试点更是提出了严格“两个5%”指标和严格负面清单的硬性要求，防止把政策工具当成目标，抑制“指标冲动”。这些土地综合整治政策的强制性变迁是国家基于发展需要的制度安排和政策设计。与此同时，地方政府结合自然禀赋和经济社会发展水平也创造性地采取一些土地综合整治创新举措，如采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法盘活城乡存量建设用地，由此诱致提出了“城乡建设用地增减挂钩政策”；自然资源部基于浙江省开展的“千村示范、万村整治”工程成功经验在全国层面部署推进全域土地综合整治试点工作，从一定程度讲也属于诱致性政策。从土地综合整治政策实施效果来看，由政府主导的强制性变迁和地方实践带来的诱致性变迁符合我国的国情。但在制度变迁过程中，存在制度供需不一致的情况，使得制度执行产生偏差。因此，未来在土地综合整治政策制定过程中，应增加中央政府与地方政府的互动，在落实国家战略目标的同时提升土地综合整治主体的积极性和创造力。

2.3 是价值目标与效率目标相博弈的结果

从改革开放以来我国土地综合整治政策的演进历程看，国家根据经济社会发展形势，将土地综合整治作为确保国家粮食安全、服务“三农”、落实生态文明建设和助力乡村振兴的首要战略目标进行科学把握，体现了土地综合整治的价值目标。与国家立场不同，地方政府在土地综合整治的过程中，将整治项目作为“以地生财”的抓手，片面重视新增耕地、规模指标和基本农田布局调整等效率目标，因此，价值目标和效率目标的博弈已成为我国土地综合整治实践中最明显的特征。全域土地综合整治实施过程中允许合理适度调整永久基本农田，给予一定计划指标支持、盘活乡村存量建设用地等支持政策和红利，体现了国家对地方的照顾和让步，更体现了国家价值目标与地方效率目标相博弈的结果。未来的土地综合整治政策优化应综合考虑相关主体的利益诉求，尤其是尽量考虑地方政府和农户的需求，鼓励他们作为真正主体主动参与土地综合整治行动。

3 土地综合整治政策的优化路径

新时代站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，需要全方位夯实粮食安全根基，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推进绿色低碳发展。这些新的历史使命需要利用好土地综合整治这个政策工具，更需要持续优化土地综合整治政策体系。通过解构中国土地综合整治政策的演进规律和特征可以发现，现行土地综合整治在体系完善、政策创新等方面仍然有改进空间，主要表现在：一是土地综合整治法治基础薄弱，相关标准和规范依然缺乏；二是协调机制不健全，横向协同、纵向联动性不足；三是土地综合整治资金整合困难，目前仍以政府财政资金为主；四是土地综合整治监测监管能力不足。基于现有土地综合整治政策的梳理和问题剖析，本文建议未来可从法律保障体系、技术标准体系、实施支撑体系、监督管理体系四个方面建立土地综合整治政策体系框架（图1），并在政策体系框架下提出政策优化建议清单（表1）。

3.1 构建系统的土地综合整治法律保障体系

我国涉及土地综合整治最基本的法律为《中华人民共和国土地管理法》，但该法只在耕地保护章节中提到“国家鼓励土地整理”。改革开放40多年来的实践表明，土地综合整治法律体系建设严重滞后于快速发展的实践需要。虽然我国出台一系列关于土地综合整治的规范性政策文件，但缺少国家层面的法律规定。因此，新时代背景下应建立系统的土地综合整治法律保障体系。在法律层面，建议出台《土地综合整治法》，以法律条文统一土地综合整治工作程序、行为主体、纠纷调处等内容，为土地综合整治活动建立法制保障。同时，为配合法律实施，建议制订实施《土地综合整治条例》，明确责任分工、实施管理等内容和重大问题解决办法，以此加强对土地综合整治的监督和指导。

3.2 完善土地综合整治的技术标准体系

土地综合整治是对山、水、林、田、湖、草、沙、路、村全要素的系统治理，整治目标和手段更加综合。但以往的土地整治技术标准、规范多为单项内容，仅服务于某一特定领域或工程，难以适应土地综合整治的新要求，因此，应构建完善的土地综合整治技术标准体系。首先，应科学评估现有各类土地整治技术标准，通过方法创新和科技创新优化提升技术标准。其次，加强土地综合整治潜力调查评价、模拟分析、整治规划编制和实施评估的技术方法研究，制定符合高质量发展要求的区域土地综合整治技术规范。再次，扩大现有技术标准的覆盖领域，围绕全域土地综合整治绿色化和综合性特征，加强山水林田湖草系统修复、矿山地质环境治理等内容研究，增加生态型整治技术、工艺、材料等标准编制。最后，加强验收监管和后评价方面的研究，制定土地整治项目验收、工程质量评定、施工监理等方面技术标准，同步加强整治项目后评价指南的制订工作，提升项目监督管理和实施效果。

3.3 强化土地综合整治的实施支撑体系

土地综合整治是多层次、多方参与的过程，但在项目实施过程中经常存在部门间横向联动性不强、农村集体和农民主体地位弱化、多元融资效果不佳等问题。新时代背景下，土地综合整治应强化项目实施过程的政策支撑。首先，建立“政府主导、部门协作、上下联动、公众参与”的新型工作机制，使各类主体各司其职合力推进土地综合整治工作。其次，强化项目实施管理，明确招投标管理、现场管理、从业机构管理、资金管理等具体要求，确保项目规范实施。再次，重视农村集体组织及农民主体地位，引导农民深度参与规划设计、工程施工、后期管护全过程，构建利益共享机制，使农村集体组织及农民享受整治成果红利。最后，建立多元化资金投入机制。加强财政、金融、税收等配套政策制订，支持政策性、开发性金融机构开展融资，撬动社会资本参与全域土地综合整治，并细化土地指标收益、经营性收入，以及在整治区域内从事产业开发作为收益来源的实施路径。

3.4 优化土地综合整治监督管理体系

土地综合整治涉及的内容较多，且分属于不同部门管理，项目实施过程中存在着工作参差不齐，资金使用不规范、绩效考核不明确、后期管护责任不清等问题。因此，土地综合整治亟需构建一套系统完整的监督管理体系，强化事前、事中、事后全过程管理。首先，强化事前监管，实施项目选址全覆盖核查，对项目招投标、从业机构、责任部门分工进行严格审查。其次，运用遥感监测、地理信息系统、国土空间基础信息平台等技术手段，对土地综合整治项目实施过程实行全生命周期监测与信息化管理。再次，建立统一有效的后续实施监管和评估机制，完善工程项目验收后的交接、运营管理和后评价的办法，出台土地综合整治绩效考核机制和奖惩机制。最后，建立跨部门齐抓共管机制，将各类土地综合整治活动纳入统一监管平台，实现土地综合整治数据的互联互通，提升管理效能。

4 结论与讨论

改革开放以来，我国土地综合整治政策经历了“自发无序的土地整理——规范有序的土地开发整理——目标多元的土地整治——全域全要素的土地综合整治”的历史演进过程，这一过程具有鲜明的时代特征。基于现有土地综合整治政策的梳理和问题剖析，未来可从法律保障体系、技术标准体系、实施支撑体系、监督管理体系四个方面建立土地综合整治政策体系框架。

新时代背景下，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，土地综合整治被赋予了更高的使命。未来我国土地综合整治需要重点关注以下问题：一是探索开展土地综合整治规划研究，建立新时期土地综合整治规划体系；二是深入研究土地综合整治促进乡村振兴的路径和配套措施；三是系统研究土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、土地权属调整和管理等方面的政策衔接。

作者信息

作者简介：荀文会（1980—），男，辽宁省沈阳市人，沈阳市规划设计研究院有限公司教授级高级工程师，土地资源管理专业硕士，主要研究方向为国土规划和国土资源管理。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君