不编村庄规划，乡村地区规划具体如何管理？

知自然

作者

编者按:

2024年10月12日，江苏省自然资源厅发布了《关于加强县乡全域国土空间规划促进城乡融合发展的通知》文件明确：按需编制村庄规划，对不需编制村庄规划的，各地可制定“通则式”规划管理规定，明确农民建房、乡村公共服务、人居环境整治等农村民生设施和一二三产业融合发展项目的规划管理要求，纳入乡镇国土空间总体规划，或经市县政府同意后单独出台，作为乡村地区规划管理依据。

按照江苏省厅文件要求，南京市出台了《南京市乡村地区“通则式”规划管理规定（试行）》：

1. 建筑层数：农村村民住房的建筑层数一般不超过3层，乡村地区原则上不得建设高层建筑。

2. 建筑高度：农村民生设施建筑高度原则上应当控制在12米以下，工业、仓储项目建筑高度原则上应当控制在15米以下，商业服务业项目建筑高度原则上应当控制在12米以下，确需提高建筑高度控制标准的应当进一步论证。

3. 容积率：农村民生设施的容积率宜控制在1.2以下，工业、仓储项目的容积率宜控制在1.0-2.0，商业服务业项目容积率宜控制在1.2以下，确需提高容积率控制标准的应当进一步论证。

4. 建筑密度和绿地率：绿地率和建筑密度原则上不作要求。

从南京市这个文件可以看出，乡村地区规划管理就是一个文件几句话就能说清楚的问题。

在2024年6月25日召开的第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上，审计署审计长侯凯所作的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：一些村庄规划与实际不符。有1783个村庄规划偏离实际或流于形式，其中：11县358个村庄规划的部分内容不符合当地实际和农民需求，如广东阳春市统一要求29个村庄各自新建3750平方米幼儿园和小学，而有的村仅37名村民；6县297个村庄规划存在缺项漏项、文不对题等低级错误，有的盲目照搬照抄，如吉林大安市36个村庄的规划由辽宁1家设计公司编制，其中24个规划出现辽宁、内蒙古等地名称及特色旅游、风格建筑等，与当地风貌明显不相符。

很多的省市，从2017年开始就要求编制村庄规划，一个县一般有一两百个行政村，花费上百万编村庄规划，而且历时8年都没编完。村庄规划在基层治理中发挥的实际作用有多大，相关主管部门真应该走到基层去听听声音。

南京市乡村地区“通则式”规划管理规定

（试行）

第一条为规范乡村规划管理、保障乡村地区建设，以高水平编制村庄规划、全覆盖乡村规划管理为目标，根据《自然资源部中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）、《关于加强县乡全域国土空间规划促进城乡融合发展的通知》（苏自然资函〔2024〕806号）等文件要求，结合南京市村庄发展实际，制定本规定。

第二条本规定作为未编制村庄规划的乡村地区实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的依据。

第三条本规定适用于城镇开发边界外，村庄规划（详细规划）未覆盖的乡村地区的乡村建设项目，包括农村村民住房、农村民生设施和乡村产业项目。

农村村民住房涉及的用地类型为农村宅基地（0703地类）。农村民生设施涉及的用地类型包括农村社区服务设施用地（0704地类）、公共管理与公共服务用地（08地类）、公用设施用地（13地类）、城镇村道路用地（1207地类）、交通场站用地（1208地类）、广场用地（1403地类）、殡葬用地（1506地类）等。乡村产业项目指经相关主管部门认定的农村一二三产业融合发展项目或乡村旅游项目，涉及的用地类型包括商业服务业用地（09地类）、工业用地（1001地类）、仓储用地（11地类）等。

第四条乡村建设项目应当编制报批地块图则，依据报批地块图则办理规划许可。其中不涉及新增农转用报批手续的单宗农村村民住房，可以不编制报批地块图则，按相关规定办理规划许可。

第五条乡村建设项目选址原则上不得占用下列区域，确需占用的，应当符合相关准入管理要求，并按照法律法规要求办理相关手续。

（一）耕地保护区域

1. 永久基本农田、永久基本农田储备区；

2. 经批复的增减挂钩专项规划、土地综合整治年度计划、年度耕地恢复补充方案等明确的耕地拟增加区域。

（二）生态保护区域

生态保护红线、省级生态空间管控区域。

（三）资源保护区域

1. 国家级、省级公益林；

2. 江河、湖泊、水库以及纳入水库名录的塘坝等重要水域管理及保护范围；

3. 相关专项规划确定的各级各类历史文化保护线。

（四）安全保障区域

涉及洪涝风险、地质灾害、矿产资源勘查开采的安全控制范围以及高电压等级电力线路、油气长输管道、高压燃气管道等重大基础设施廊道控制范围。

（五）其他区域

法律、法规禁止建设建（构）筑物的其他区域。

第六条涉及新增建设用地的乡村建设项目，应当与已纳入村庄规划和已使用的乡村新增建设用地规模统筹考虑，不得超过下达各区的乡村新增建设用地规模。

第七条乡村建设项目的选址应当遵循下列规定：

（一）农村村民住房应当符合《南京市农村村民建房规划管理指导意见》（宁政办发〔2017〕47号），各区另有实施细则的，从其规定。农村村民住房原则上应当布局在镇村布局规划确定的规划发展村，优先利用存量建设用地，确需新增的应当紧邻现状居民点布局。其他一般类村庄原则上允许有条件翻建，确需在本自然村选址解决分户需求的，应当优先利用存量建设用地。搬迁撤并类村庄原则上禁止新建、翻建，确需翻建的，按省、市相关程序与要求执行。农村村民住房涉及险房翻建的，可以参照《南京市危险房屋翻建规划管理办法》（宁规划资源规〔2024〕3号）执行。

（二）农村民生设施配置与选址要求应当符合《南京市乡村地区公共配套设施规划指南》相关规定，适应村庄发展导向和公共利益需求，统筹考虑行政村范围、村庄分类、人口规模、设施服务能力和村民实际需求等因素，且对周边地区及村民无不利影响，合理确定设施配置与选址。

（三）乡村产业项目选址应当综合考虑现状交通基础、基础设施接入条件、形态管控等要求，按照国家、省、市有关文件精神，因地制宜、统筹布局。

第八条报批地块图则参照村庄规划成果汇交程序，纳入省、市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统后，办理农转用报批手续及后续相关规划许可。涉及生态保护红线、省级生态空间管控区域的，应当先进行有限人为活动论证，论证通过后方可办理农转用报批手续及后续相关规划许可。涉及占用林地、湿地等情况的，应当按照相关法律法规办理使用手续。

第九条在满足安全、环境等要求和相关标准、规范的前提下，提倡同一地块内不同使用功能的混合。用地兼容要求应当在报批地块图则中规定，并在规划条件中具体明确允许建设、使用的功能比例。

（一）符合公共利益需求的前提下，允许规划乡村产业项目用地兼容农村民生设施功能；

（二）符合相关产业政策的前提下，允许规划商业服务业用地、工业用地、仓储用地在功能上相互兼容。

第十条按照本规定管理的规划乡村建设项目用地应当按照国家、省、市、区相关规定，符合相应建筑退让、建筑高度、容积率、建筑风貌、建筑形式、配建设施等控制要求。

（一）关于项目规模控制

1. 农民村民住房。坚持“一户一宅”原则，农村宅基地严格落实《江苏省土地管理条例》宅基地户均用地标准。

2. 农村民生设施。农村民生设施规模应当符合相关设施配置要求，鼓励各类服务设施空间复合利用、共建共享。

3. 乡村产业项目。乡村产业项目用地规模要坚持节约集约原则，符合相关用地标准，并经相关主管部门同意。

（二）关于建筑退让控制

建筑后退铁路、公路、城市道路、河道、高电压等级电力线路、油气长输管道、高压燃气管道、用地边界等的距离应当符合消防、施工、安全等国家、省、市、区相关规范。

（三）关于规划控制指标

农村村民住房的建筑层数一般不超过3层，具体规划控制指标按照各区宅基地和村民建房管理要求执行。乡村地区原则上不得建设高层建筑，农村民生设施建筑高度原则上应当控制在12米以下，工业、仓储项目建筑高度原则上应当控制在15米以下，商业服务业项目建筑高度原则上应当控制在12米以下，确需提高建筑高度控制标准的应当进一步论证。

农村民生设施的容积率宜控制在1.2以下，工业、仓储项目的容积率宜控制在1.0-2.0，商业服务业项目容积率宜控制在1.2以下，确需提高容积率控制标准的应当进一步论证。

绿地率和建筑密度原则上不作要求。

（四）关于建筑风貌引导

1. 农村村民住房可以参考市、区相关部门关于农房建设的设计标准和引导要求，在符合现代农村生产、生活特点基础上传承地域文化特色和乡土风貌，建筑形体尺度适当、平面布局相对规整，色彩与周边整体环境和田园风光相协调，体现“金陵村韵”新风貌。村内原址翻建和利用闲置用地插建农村村民住房，应当充分尊重村落肌理，与相邻建筑尺度、形态、色彩等相协调。集中新建农房宜与相邻村落风貌和谐统一，展现地域特点、乡土特色、时代特征。

2. 农村民生设施应当符合村民实际需求，提炼地域性空间组织和元素符号，合理确定形态与体量，并与村庄内部肌理、相邻建筑、周边环境相协调。

3. 乡村产业项目应当简洁、大方、尺度适宜，色彩不宜突兀，与周边自然环境和相邻建筑相协调，实现美观与功能双重效益。

（五）关于历史文化保护

涉及古村落、历史地段、不可移动文物、历史建筑等重要历史文化资源，另有管控要求的，从其规定。

第十一条依据本规定应当编制报批地块图则的乡村建设项目，由镇人民政府（街道办事处）组织编制相应图则，经村（居）民委员会审议以及经村（居）民会议或经村（居）民代表会议讨论通过，提交市规划资源主管部门审查通过后，在村（居）内公示栏和相关政府、部门官方网站公示，公示时间不得少于30日，公示期满无异议后，报区人民政府（江北新区管委会）批准，并按规定程序进行公布，并将成果报省、市规划资源主管部门汇交，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

第十二条本规定自2025年2月1日起施行，有效期至2027年1月31日。

（来源：南京市规划和自然资源局