宋颖：西安“片区-单元-地块”国土空间详细规划管控路径的探索与实践——以西安高质量发展示范区单元详细规划为例

中国城市规划学会城市设计分会委员

西安市城市规划设计研究院副院长

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，构建了“五级三类四体系”的国土空间规划体系顶层设计，形成了国土空间规划体系的“四梁八柱”。

在此基础上，西安市国土空间规划结合自身的情况，在纵向上构成了三级规划体系，在横向上通过专项规划对国土空间总体规划和详细规划进行多维支撑，强调各级规划的协调和任务分解，突出总体规划的统筹指导和约束作用。详细规划作为实施国土空间用途管制的法定依据和指导，作用重大。西安市从自己的现实情况出发，相继开展了一系列国土空间详细规划编制和管理的探索工作。

西安的详细规划目前存在未完成全域全覆盖、城市建设中存在公共服务设施的分布和人口匹配程度不足、局部区域的空间引导缺乏全局统筹等问题；历史城区风貌不显、城市新区开发强度缺乏管控、居住生活片区的均质化开发等现象较为突出；加之多个行政辖区与经济功能区之间的条块分割，使得全市性的重大项目和基础设施用地落实不利、统筹困难。为解决以上问题，西安自2019年年底开始，启动了详细规划的编制工作，前期工作分为三个阶段：

结合西安事权的管理和经济板块的划分，在11个行政区和8个经济板块范围内开展了详细规划单元层面的1.0版本的阶段性编制工作。明确了单元导则和地块详则的详细规划两级体系，形成1+N的成果体系，其中“1”指市域层级的详细规划总则，“N”是若干个开展详细规划工作的专题研究成果。并在此基础上，一是制定了现状调研标准、指标体系名录和单元划定基本工作内容等要求；二是按照“落上位、摸家底、定容量、控刚性、赋弹性、促实施”六步走的技术流程，制定了“一图三表”的单元图则样式。于2021年出台了《西安市国土空间详细规划编制指引（试行版）》和《西安市国土空间详细规划的成果格式和制图规范》，截止2022年底，形成了19个行政区（经济功能区）的单元1.0版本，初步成果纳入了西安市国土空间管控 “一张图”。

2023年，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称43号文），为推动新时期详细规划转型增效指明了方向：在新时期，详细规划需要从静态的蓝图转变为全过程、全周期动态的管控；从面向规划的审批转变为服务于城市的开发建设；从技术的文件转变为策划加规划加计划的一系列制度的集成；从建设管控转变为空间的治理。同年8月，陕西省厅也出台了详细规划的一系列管理规定试行意见，与之呼应，西安市政府印发了国土空间详细规划的编审办法2.0版本，将规划的两级体系重构为单元详细规划和实施详细规划。

2023年8月，西安市出台了功能体系与布局规划，以主体功能区视角统筹全市的发展和功能布局，意图打破因板块割据造成的统筹不足与规划传导不利的困境。在以上要求下，按照43号文要求，西安市将“单元划定”作为详细规划编制年度重点工作，衔接功能体系规划中的功能单元布局，对详规单元进行了优化和再识别，按照功能完整、界限明细、规模适宜和无缝衔接的原则，在全市城镇开发边界之内形成了515个城镇开发单元。同时，以“实施程度+城市特色+城市重要发展要素”的管控基准，对单元进行了类型分类，将功能体系规划的“五定”统筹向详细规划的“五控”管理逐步深化。

在规划编制中，详细规划2.0版本注重总体规划与详细规划的上下传导和衔接落实，将总体规划二级分区的强度分区在详细规划的开发单元和人口传导中进一步的细化落实，将原来“一图三表”的标准改进为“一图五表”。

得益于详细规划已经纳入一张图平台，在后续的实施过程中及时发现了一部分问题。首先，单元详细规划和实施详细规划上下衔接联通不足，由总体规划到详细规划的传导和落实机制，关注了逻辑体系的严谨，忽视了详细规划在实施阶段中，区（县、开发区）等实施主体的发展诉求和实际情况。在审批和管理过程中，单元的初步成果在面临复杂多变的实际场景中，应变力与适用性显得不足。其次，单元详细规划中的指标设置，对下一层级的实施性详细规划预留的弹性不足。2.0版本的成果沿袭了传统城市规划思维下的详细规划的管控路径，没有体现国土空间规划的多规融合思想，缺乏体现土地全流程管理在详细规划中的应用等内容。第三，法定图则在一张图则中集合了大量重要信息，过于专业化的成果，对于非专业人员了解规划思路和具体管控要求，造成了制约和困难，解读性不强。

2024年，为加快推进全市国土空间详细规划全覆盖，探索城镇开发边界内国土空间详细规划编制管理新模式，按照“功能统筹、联动传导、底线管控、 刚弹有序”的原则，西安市在原探索基础上，进一步明确了“分区域、分类型、分层次、分阶段”的详细规划编制管理路径。

西安市城市高质量发展示范区位于西安市东部，是全市推动详细规划一体化编制探索和示范的重点片区，具有良好的生态基底、产业基础与发展空间，是西安市重要的对外窗口。西安市在此率先启动了详细规划的探索实践，工作的组织过程为三个阶段。

第一阶段是达成共识的工作营阶段。第一阶段于2023年12月启动，西安市邀请了全国知名的9家团队，开展第一阶段的工作营，意图让9家团队对城市区域的发展形成共同的定位目标和发展策略，用于指导后续的详细规划。工作营对东部片区的定位达成一致共识，形成了“两轴两带、四核四片”的空间结构；

第二阶段是分赛道竞赛阶段。第二阶段，将191平方公里划分为4个板块， 在3个赛道进行竞赛，在九家设计单位中遴选出优胜团队，形成技术联盟，合力完成后续的详细规划编制工作。

第三阶级是技术联盟的详细规划编制阶段。西安高质量发展区单元详细规划的编制范围为竞赛范围内渭河以南的区域，面积约141平方公里，共划定了38个详细规划单元，涉及4种单元类型。在规划的编制过程中，衔接总体规划、功能体系布局规划与各类专项规划，在充分详实的现状研判基础上，最终形成了片区-板块-单元-地块4个层面的规划成果。详细规划成果审查方面包含经过统筹联审会和市规委会两级专家会审查，征求了全市12家单位关于详细规划实质性的意见和建议，对所提意见进行了逐条的解释和回复，规划成果于今年7月10日起进行了为期30天的公示。

规划的重点用“激活”“补缺”“开放”和 “创新”四个关键词进行总结。“激活”是运用城市设计、TOD等手段带动区域的整体发展，激发区域价值活力。“补缺”是将相应的城市功能和城市能级进行提升，提高人民的生活品质，增强均衡性和生活吸引力。“开放”是指从区域交通、活力的激发和功能的融入上奠定了东部片区对外开放的基础。“创新”是指探索用更加多元和包容的手段来完成详细规划的管控内容，如主导功能区和混合用地以及刚性和弹性相结合的管控方法等。

图:高质量发展示范区现状基础研究

片区层面，突出上位规划明确的底线管控和总体要求的传导落实，统筹优化规划片区功能布局和专项设施的空间落位。形成“1+N”的成果模式。“1”的片区报告内容作为传统城市规划体系成果的延续，包括对区域战略、定位、发展策略的研究和若干专项规划等内容；“N”的图集成果由三部分组成。第一部分是若干片区的基础研究性图纸，分别从城市发展、生态本体、历史人文资源挖掘、农业城镇建设空间评价、现状道路交通、土地利用、建设强度、人口以及市政基础设施等方面做出调查研究，作为技术联盟开展规划编制工作的基础；第二部分是若干交通和基础设施专项图纸；第三部分是全市统一技术标准中要求完成的8张图纸。

板块层面，形成“1+8”板块报告和板块8张图。该部分成果作为片区成果的补充，进一步深化细化板块层面相应规划要求。

规划单元层面，编制内容承接功能单元指引要求，按照人口容量，采用定界、定点、定量等方式，细化各类用地，深化优化专项设施，明确单元主导功能、开发重点区域以及近期建设实施指引。形成38套单元成果，包括1个单元文本加单元8张图的成果。

在涉及重点项目的地块，对于22个率先启动的项目进行地块层面的成果编制。明确了具体规划指标、配套要求等实施层面的内容。

图：片区层面规划成果

图：板块层面规划成果

图：单元层面规划成果

图：地块层面规划成果

一是上下拉通：总体规划与详细规划同步编制。

西安借国土空间规划体系重构之际，得以将国土空间总体规划和详细规划做到同步编制，上下校核。在编制过程中，将总体规划传导的底线要素贯穿于详细规划编制中，同步将详细规划的要求向上反馈至总体规划，横向反馈至专项规划与功能体系规划中，让整个规划体系之间的衔接更加紧密顺畅，相互校核衔接，实现发展蓝图动态管理的过程。

二是内容贯通：详细规划与专项规划内容衔接。

详细规划与专项规划通过明确层级传导内容深度，在全市制定了差异化的公共服务设施配置标准。在详细规划编制中校核人口、反馈问题，将详细规划和15个专项规划衔接贯通，保证了片区的各类公共服务和市政基础设施在详规和专项规划中的一致性。

三是多规融通：形成多元多层次的成果体系。

在单元层面，重点融入国土管控的思维，分4步走的战略，用8张图将整个单元的详细规划做到可实施、可落地和有指向。

图：单元成果的规划逻辑

一是工作组织创新。

在本次详细规划3.0版本组织编制过程中，形成了市局统筹，各专业配合，市主要领导亲抓的行政保障工作方式。组建技术统筹团队，由设计院、各专业设计机构和专门技术顾问组成多元团队，进行编制指导、技术服务与保障，上下合力完成详细规划编、查、审的工作机制。

二是政策配套保障。

为保证全市详细规划工作的顺利推进，在2024年7月，西安市出台了全市国土空间详细规划“1+4”系列文件， 《西安市加快国土空间详细规划编制组织实施方案》《西安市城镇开发边界内详细规划编制相关指引（试 行）》《西安市重点片区单元详细规划编制技术成果要求（试行）》 《西安市五大片区国土空间详细规划编制组织实施和技术服务分工方案》《西安市城镇开发边界内五大片区详细规划编制计费指引》，以及《西安市国土空间城镇开发边界内详细规划编制审批管理实施监督暂行规定》等一系列配套政策文件，有序指导详细规划编制。

三是编审管模式创新。

在详细规划编制中，精准有序释放空间资源，开发实施规划结合近期的重点项目，确保规划的可实施和操作性。在行政审批方面，实行分级审批，将更多的权限下放给分局，服务于地方发展。通过以上做法，多措并举，确保详细规划的规范编制、严格审查、高效审批、有效实施和严格监督，最终形成国土空间规划“一张图”的数字化管理。

供稿单位：中国城市规划学会详细规划专业委员会

*本文根据现场报告整理，已经专家审

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