土地使用规划是国土空间规划的核心内容，是实施国土空间用途管控的重要支撑，也是国土空间规划“一张蓝图”的“基础总图”。
1.1 城市总体规划
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▲ 图1 | 南京市域空间管制规划（四区划定）
资料来源：《南京市城市总体规划（2011—2020年）》。
▲ 图2 | 南京市域空间管制规划（生态管制要素）
资料来源：同图1。
市级土地利用总体规划的市域土地利用总图主要明确基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等类型的土地利用功能分区，以及线性基础设施布局和规划控制的示意性基础设施通道（图3）。市域总图主要解决建设和非建设空间的区别，特别是明确耕地和永久基本农田的布局。土地利用总体规划总图的核心内容是永久基本农田布局，市域总图上划定永久基本农田集中区，县级规划划定永久基本农田保护区，乡镇级规划划定永久基本农田图斑。市域土地利用规划总图表达全域城镇村建设用地，其用地范围和布局形态主要落实城乡总体规划，不是所有建设用地都表达在用地规划总图上。资料来源：《南京市土地利用总体规划（2006—2020年）》。
市域土地使用规划图是一张蓝图中的核心和基础，是各项保护开发利用活动的空间综合部署。市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”）以“三区三线”为基本依据，通过主导功能规划分区，主要解决集中建设空间和非集中建设空间分区问题，是进行农用地转用报批的依据。纵向来说，市级总规既要严格落实省级规划的约束性指标、空间格局、“三区三线”和重大基础设施规划要求，又要把市级总规有关空间安排的意图分解到县区总规，还要指导和统筹好同层级的各类专项规划，协调各类专项规划的空间需求，实现总体规划的横向治理主体传导。
市级总规市域空间总图在国家已统一划定确认的“三区三线”方案基础上，明确市域主导功能规划分区（一级规划分区），一般包括耕地和永久基本农田集中分布的农田保护区，生态保护区和生态控制区、城镇发展区和乡村发展区，在规划分区基础上再叠加市域交通基础设施线性要素。耕地和永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界发挥用地征转用的直接依据作用，主导功能分区主要发挥对下位规划的传导约束作用。县区总规依据市级总规的空间规划意图，严格落实耕地和永久基本农田布局、生态保护红线，对城镇开发边界进行细化深化，城镇集中建设区细化为二级规划分区（中心城区细化为用地分类），可以对乡村发展区进行细化，细分出村庄建设区，深化细化交通基础设施布局。乡镇层面国土空间规划则应进一步细化县区总规要求，深化优化镇区用地布局（原则上到一级地类），非集中建设空间一般应进一步明确乡村道路、种植设施建设用地等农业设施建设用地布局，细化农村道路布局，明确各类村庄的布局、撤并村村庄控制区范围、规划保留村和一二三产融合项目用地布局，明确镇域各项基础设施布局（图4）。通过逐次深化的市域、县域、乡镇域空间总图，分别支撑市县不同层级的空间治理定位，形成不同层级规划协同管控的体系。
▲ 图4 | 市、县(区)、乡镇三级国土空间总体规划总图传导体系关系
（1）“三区三线”确定市域基本空间格局。我国首轮国土空间总体规划编制最重要的创新，是把“三线”划定作为体现国土空间规划刚性管控作用的核心技术内容，把确保全国粮食安全和生态安全的要求落实到每个市县国土空间规划中。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序，划定市、县和乡镇三级规划的“三线”方案（图5）。城镇开发边界以2020年国土变更调查为基数，扣除国家认可的已审批建设用地等，按照国家规定的一定弹性系数（现状城镇建设用地的1.3倍），划定规划期内可以集中进行城镇化建设的最大潜力控制范围。
▲ 图5 | 南京“三线”划定成果（从左到右依次为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）资料来源：《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》（报批稿）。（2）以主导功能规划分区覆盖全市域空间。市级总规按照主要功能导向，将规划管制意图相同的关键资源要素划入同一分区，实现全域全要素用途覆盖。农业和生态空间基本以管控分区划定。目前《市总规指南》明确以永久基本农田划定的图斑作为农田保护区（一级规划分区）。生态空间按照管理严格程度区分为生态保护区、生态控制区，而不是按照生态要素进行要素用途布局。城镇建设空间以管控分区与主导功能区相结合。为便于指导下位规划、指导农用地征转用等管理工作，城镇集中建设区按照主导功能进行分区引导，表达城镇空间的主要功能布局和结构。弹性发展区、特别用途区和战略留白区作为特殊管控区单独表达（图6）。乡村发展区为主导功能区表达，内部功能构成更为多元。乡村地区不是底线管控的重点，可以结合村庄布局规划，把除了永久基本农田和生态保护红线之外的一般耕地、园地、草地、农村宅基地、坑塘水面等混合用地划为乡村发展区。有条件的城市，可以再进一步细分为村庄建设区、一般农业区、林业发展区等。（3）线性基础设施的多种规划控制表达方式。第一类是规划方案研究比较深入且较为稳定的线性设施，按照实际规划用地面状表达；第二类是仅表达需要控制的通道，这类设施由于方案设计深度问题，可能红线宽度和线型都不太稳定，难以准确明确用地红线和边界，在规划总图上进行控制，线位是示意性的（图7）；第三类是清单控制，为未来项目实施留有规划依据。对于纳入清单控制的基础设施，视同符合国土空间规划。
▲ 图7 | 新建线性基础设施规划表达（局部图，红色虚线）（4）城镇开发边界外分散规划建设用地表达。在市域总图表达上，一般采取建设用地总规模加主导功能正面清单控制的方式，对城镇开发边界外分散建设用地进行规划控制，并将分散建设用地指标分解到各区县，在区县总体规划层面进行用地布局落实，主要用于农村一二三产融合项目、休闲配套设施用地和规划保留的工矿用地等。目前，市县规划层面的主要约束性控制指标，例如生态保护红线、永久基本农田划定任务已经得到国家认可，已落实到具体图斑，在市域总图中为生态保护区、农田保护区，生态保护红线、永久基本农田面积与总图是严格对应的。在建设用地总量和建设用地布局对应关系上则更为复杂，城镇建设用地规模与城镇集中建设区没有一一对应关系，因为市域分区总图只是一级主导功能分区，绿地休闲区中有很大比重为非建设用地，其他分区中也包含部分实际建设中不需要用地报批的非建设用地。区域性基础设施在总图上并没有全部明确布局，主要为已落实建设用地指标的国家级省级基础设施项目，还有部分项目以清单形式表达规划依据和有限的用地需求。乡村地区产业发展所需新增建设用地一般按照全市新增城乡建设用地规模的一定比例预控，并以不确定空间布局的方式分解到各县区单元进行指标控制。
（1）结合各城市实际，进一步加强对规划分区类型补充细化。各地可以结合自身城市实际，细化补充二级分区类型。以南京为例，在城镇开发边界内，结合高校、科研院所及相应文创、创新主导功能集聚区规模大的特点，补充了以高等院校、科研创新、文化创意等为主要功能导向的特色功能区。对于城镇开发边界内，以结构性生态绿地、林地、水域等为主要功能导向区域，可细化增加绿色开敞区等规划分区类型，区别于属于城镇建设用地的绿地休闲区。
（2）直观反映从现状地类到规划分区的变化。借鉴土地利用总体规划制图规范要求，在规划分区类型中叠加现状用途地类，可以使生态、农业空间类为主导的规划分区清晰表达对应的自然资源要素现状构成，如生态保护区能够表达具体是由林地、湿地或陆地水域、海洋等哪些自然资源要素构成；对于建设空间则能充分反映规划期新增建设用地布局空间以及减量腾挪空间，体现城乡建设空间布局优化（图8）。
▲ 图8 | 土地利用总体规划现状地类与规划分区表达图例
资料来源：现行土地利用总体规划数据库。
（3）明确道路等线型基础制图要素分区归属规则。一是市级总规，由于市域与中心城区规模均较大，建议将一定等级以上城镇道路（如快速路以上或主干路以上）等线型要素，以道路中心线为界，将道路红线宽度分属不同规划分区类型，作为线型要素分层置于规划分区层之上，表达城镇道路系统性以及交通和用地的有机组合。二是县区级、乡镇级总规，总体上倾向于将铁路、公路、轨道、城镇道路、乡村道路等线型要素进行实体填充，细化增加线型要素图层（图9）。
▲ 图9 | 城镇道路线型要素制图表达示例
市级总规编制指南确定市域总图以主导功能分区为深度的土地使用分类，基本适应了该层次规划的定位需要。市级总规主要发挥空间格局引导和空间结构分区作用，对于全市域具体土地使用结构的引导只能是方向性的，主要针对刚性管控的几个地类。因而市级总规市域土地使用规划总图对应的空间规模管理关系需要进一步探讨，规划明确空间布局的建设用地规模和台账管理规模在一定程度上的错时空匹配，也可能正是空间规划解决诸多不确定性矛盾、刚弹结合的管理创新。关于市域总图的表达和具体制图规则，还需要随着国家用途管制制度的不断完善和细化进一步跟进研究。
《市级国土空间总体规划市域总图表达研究》一文刊载于《城市规划》2023年第3期，第56—65页。
【doi】10.11819/cpr20230306a程茂吉，南京市规划设计研究院有限责任公司院长，研究员级高级城市规划师。
陶修华，南京市规划设计研究院有限责任公司副总规划师，研究员级高级城市规划师。【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50l63v2hNcriO-qZ1uPt1IxjadvubROXBas35aW1S7UQav409xW6qK2y&uniplatform=NZKPT
