专家谈：国土空间规划怎么做？
来源：城市规划
孙施文
( 中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授，本学术对话主持人 )
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件发布以来，国土空间规划的编制工作在逐步开展之中。文件确定了国土空间规划的定位、作用和要求，对规划体系和各级各类规划的关系及其内容也指明了方向。但毕竟国土空间规划是个新事物，是在多规合一的基础上形成的新的规划形式，因此，规划究竟应该怎么做，怎么推进这项事业，就是摆在我们面前的任务。这一年多来，全国国土空间规划、省级国土空间规划以及试点的市县乡镇国土空间规划都在有序地推进，也开展了大量的研究工作，各级各类规划编制的指南或技术规程制订工作也在不断地推进，但总体而言，讲原理、讲愿景的多，讲各自认为比较完善、合理的空间规划应该包括哪些内容等方面的多，至于在既有框架下怎么从治理体系和治理能力出发对国土空间规划的内容进行规定，由此而对规划编制和实施的方式方法作出安排等讨论的还不足，而这就是今天我们所要讨论的重点。
很显然，我们讨论国土空间规划怎么做，就不仅仅限于规划的编制，而是有关于规划工作的整体，也就是有关国土空间规划的编制、实施等方面，这些方面不能脱离开来。今天我们讨论的重点主要集中在国土空间规划的内涵、关键性要素是什么，这些要素之间的相互关系如何，在规划开展过程中的技术难点有哪些以及怎么破解。正是希望能够从实务角度来讨论国土空间规划怎么做，所以今天邀请的嘉宾都来自第一线的规划管理、规划编制和规划研究单位的专家，他们正在从事国土空间规划的相关工作，因此对国土空间规划怎么做具有最切身的体会和思考。
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就我自己的体会来说，至少有这样三个方面是实实在在的难点，需要不断地探讨和完善的。首先是规划的对象的变化，简单讲，就是从过去主要是“点”扩展到“域”，过去主要局限在城市用地范围内、主要关注开发建设和利用，现在需要把全域的国土空间保护、开发、利用、修复和治理作为一个整体进行思考，也就是全域、全要素、全类型活动组合起来，其中相当部分的内容在我们的知识结构中还是欠缺的，需要不断补充。二是工作方法发生了很大的变化，过去我们以想象的未来安排、通过建设去侵入各类用地，没有边界限制、没有总量限制，现在不同了，是在“三调”的基础上，是在各类实有的使用状况下进行调整，或者说，是各种用途之间的腾挪，在这么做的时候也有着更加明确的制约因素，更需要从人与自然生命共同体、在自然要素中山水林田湖草也是生命共同体的角度，去建立不同使用之间的良好关系，去修正和调谐相互之间的关系，而不是重新建构。三是要充分考虑规划体系与治理结构的关系，这既是讲规划编制与实施之间的关系，要从实施以及实施管理出发来考虑规划的内容以及安排；也是讲规划体系本身的层级划分，既是一级政府一级事权，规划与事权相结合，更重要的是不同层级的规划要解决的问题不同、调配的资源和管控的对象不同，因此规划的方式方法也不同。
刘奇志 ( 中国城市规划学会标准化工作委员会副主任委员，武汉市自然资源和规划局副局长、教授级高级城市规划师 )
“国土空间规划怎么做”是大家都关注的话题，也是国家为能更好地实现多规合一、促进国家发展，在整合多部委规划管理职责后，布置给自然资源部的一项重点工作。我之所以答应来抛砖引玉，是因为估计我是国内第一批同时编过城市总体规划、土地利用总体规划及五年计划、主体功能区规划，对国土空间规划实质上所包括的多项规划都熟悉的人，下面我就结合工作实践谈谈经验和教训。
武汉市1988年将规划与土地局合为一体，1993年为应对土地市场开放后的城市变化，开始编新一轮城市总体规划，由于我当年读研时专攻公众参与城市规划，故在1994年邀请市相关部门来参加总规研讨。发改委领导参与研讨后，觉得城市规划既能帮他们确定五年计划的项目，又能够让项目落地，便邀请我们参加制定“九五”计划，这一合作既强化了规划与政府计划的联系，又让近远期重大项目相衔接，1996年武汉市“九五”计划与城市总体规划同步推出。
1997年根据国家要求，市总规专班又编土地利用总体规划。原以为城规、土规都与用地相关，只有城内外之别，可真做进去了才发现，城规重城轻乡，土规重乡轻城，两者视角不同，关注的焦点不同，要求也不同，当时的困惑真与各位当前的感受一样。如何解决？工作专班首先就城规与土规的用地分类进行对比分析，列出两规之间用地分类重复及差别表，然后再对全市城市发展与土地利用相交叉地区进行统筹协调，并结合各部委反馈意见对原上报总规方案进行调整，使城规与土规相衔接并同时获得国家批准，首次实现了“三规”的同步推进与协调。
为应对新世纪的发展变化，2004年我们又开始了新一轮的总规修编，这次不仅城规和土规同时编，还通过市政府组织24个相关部门与我们一起来研讨、编制专项规划，这样，2006年底编制完成以多规合一为基础的武汉两规。
结合工作实践，我现在想给大家说的是：稳定心态，不要怕！城规与土规初接触时不易理解，深入了解后您会发现这犹如大家初识时讲不同方言难以沟通，接触多了、用上普通话就易沟通交流了；至于空间规划内容及深度该如何定，若把住房城乡建设及国土两个上级部门比作我们各城市的老师，现恰处两个老师分工调整期，原国土课老师接手两门课后暂还未真正梳理清课程要求，但我们作为学生不能等，因为现用规划即将到期，若等老师理清楚了再编肯定来不及，我们作为学生必须把自己该学的、该研究的、该做的，把它学好、研究透、做好，当前的关键是咱们必须真正给咱们所在的城市发展奠好基础、谋好方向，把各方面规划统筹协调好，真正为市民做好服务，将来无论老师怎么出题目，好学生肯定都能取得好成绩！
邓红蒂 ( 中国城市规划学会理事、城乡规划实施学术委员会委员，中国国土勘测规划院副总工程师、研究员 )
国土是生态文明建设的空间载体。习近平总书记指出：“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，这是国土空间规划的基本目标；进一步结合他在十三届人大内蒙古代表团的讲话：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”，空间规划又被赋予了更重要的使命，即通过空间规划体制的改革，推动以质量、效率、动力变革为特点的国土空间开发方式和治理方式转型，探寻高质量发展路径、重塑高品质国土、推动高水平治理的制度创新。
围绕上述目标要求，国土空间规划如何做，有如下四点需要关注。
第一，明确规划定位。与其在国家规划体系中的地位相匹配，准确把握国土空间规划的基础、传导、实施三大属性，明确“以空间治理和空间结构优化为主要内容”，聚焦“空间开发强度管控与主要控制线落地”，强化“在空间开发保护方面的基础与平台功能”，“为国家经济社会发展的重大战略任务落地提供空间保障”，并“对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导与约束”。
第二，明晰关键任务。打牢规划的底数、底线、底盘，发挥规划统筹作用，解决空间冲突，划定重要控制线，提出目标指标，制定管制规则，通过数据、标准、平台、制度的统一及融合，建设形成国土空间治理的底版，实现国家空间治理目标。
第三，把控内容与深度。在研究与实践中，需从实际出发，逐步探索明确符合国情的“五级三类”空间规划内容与深度，特别在市县国土空间规划中，应将基础分析、格局目标、空间管控、基础支撑与要素配置、国土整治与修复、空间实施策略等，作为切入工作的重要维度。
第四，突破难点工作。本着“边调查、边应用”的原则，了解国土“三调”，做好与空间规划编制及管理需求的衔接，用好用足成果；本着“尊重规律、符合实际、简洁易懂、定量与定性结合”的原则，推进“双评价”工作，识别短板，开展评价结果与人口、城乡、产业、基础设施等方面的联动分析；本着“协同协商、试点先行、梳理冲突、调整规则”的原则，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的科学有序划定，划定应坚持上下联动、区域协调、海陆统筹，与国土“三调”、“双评价”、自然保护地调整等工作协同处理，注重划定与管理的紧密结合，为建立健全国土空间分类管控机制打好基础。
黄慧明 ( 广州市城市规划勘测设计研究院总规划师、教授级高级城市规划师 )
通过广州国土空间规划的一段实践，我感受到国土空间规划的核心是“一个统一，四个过程”。所谓“一个统一”就是指自然空间与发展空间的统一，这个又可以诠释为资源与资产、保护与利用、支撑与管控的统一关系；所谓“四个过程”是指从底图到蓝图、从负面清单到正面清单、从土地利用到自然资源资产管控、从部门专业规划集成到全社会行动纲领，再到社会治理。这四个过程，既是技术的转型，也是思维的转变。
在这个思考背景下，有几个共性问题值得大家讨论。
第一，如何在一本规划里实现多规融合、事权划分和一张蓝图三大核心问题？这个需要在技术与管理体系上精心设计。多规融合后只有一没有多，原有部门规划的精髓如何保留融合，新的技术框架要实现化学反应而不是物理拼合。原来“不打开”的土规与“打开”的城规糅合了，事权管理的平衡点在哪里？图图叠合形成的一张蓝图，形成与管理机制在哪里？三合为一，这是空间规划要统筹处理的核心问题。
第二，如何以“三调”为基础，构建一张底图？三调是“所见即所得”的过程，需要通过资源协调、分类和规划用地转换、各类设施核定、权属信息和历史用地梳理、个案排查等流程步骤形成国土空间规划的可用底图底数。
第三，如何通过国土空间规划优化资源要素配置？目前不少地方的国土空间规划由于内容庞杂而“面目不清”。应该牢牢把握资源的空间配置是空间规划的根本工具，通过有效的配置手段，最大程度提升容量、激活流量，达成整体绩效最优，这是我们追求的目标。
第四，如何通过空间规划满足人民对美好生活的需求，做有温度有品质的城市？人是规划的最终享有者，以人民为中心需要对人民的需求进行细分。需要结合各自新的技术手段，对人群对象的结构、需求、分布特征做深入分析研究，实现人、地、产的有机融合，才可以做出以人民为中心的规划。
以上工作任重而道不远。
张菁 ( 中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高级城市规划师 )
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，标志着我国新时代空间规划体系的建立步入新的阶段。中规院在自然资源部成立后，参与了国土空间规划局和其他司局的一些工作，包括《全国国土空间规划纲要》、《长江经济带国土空间规划》等重大规划编制，省级国土空间规划编制指南、市县国土空间总体规划编制指南、市县国土空间规划基本分区与用途分类指南、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南、城镇开发边界划定指南等技术规范与标准的制定，以及国土空间规划监测评估预警平台标准等重大课题的研究，并承担了一些省域和城市的国土空间规划编制。结合这些具体工作谈四点体会。
一是学习，理解中央精神，重新学习跨学科多专业知识。二是转变，转变理念、工作方法和技术手段。三是磨合，将多规之间相对独立的话语体系、知识结构与技术方法进行融合。四是探索，探索“集约优先，保护优先，用更少的新增建设用地指标支撑新的经济总量的增长”，用土地资源配置来倒逼城市转型发展。建设生态文明不仅是环境承载力底线问题，更是要思考如何通过新路径实现生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理。
个人认为这一轮国土空间规划的工作目标是非常明确的，就是要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，自然资源部陆昊部长曾提出“本轮规划是系统性、整体性、重构性的改革，要集约优先、保护优先，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长”等要求。但在与地方政府接触中，能感到有些政府官员仍然将注意力集中在争取新增建设用地指标的惯性思维上，因此，如何找寻新路子是这次规划必须高度关注的，每个城市都要研究如何处理好保护与发展的关系、存量与增量用地的关系等，思考因地制宜实现高质量发展的路径，生态、农业、城镇空间要“各美其美、美美与共”，都能创造空间价值。
另外，在这次规划工作中，对技术人员的协调能力的要求也非常高，有各类规划的协调、各部门的协调、各类空间要素的协调、各类人群需求的协调，以及政府与企业、公众诉求的协调等等，因此可以说，规划成果固然重要，但达成共识的过程比成果还要重要。
郑筱津 ( 中国城市规划学会总体规划学术委员会委员，北京清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高级工程师 )
结合清华同衡规划院在省、市、县各级国土空间规划中的探索和实践，谈三点认识和四点体会。
第一，转变国土开发保护的目标和模式，全面落实生态文明和以人为本的要求。要彻底扭转过去把发展等同于大规模增长的观念，把关注重点转向质量、效率和资源优化配置。要改变对自然和文化资源进行标本式简单保护的方式，在价值全面认知和资源科学保护基础上加强积极保护和合理利用。要由简单关注人口规模和土地指标，转向关注全体人民的全面需求，完善人本服务。
第二，构建人地和谐的国土空间新格局，合理高效配置各类要素。人加上山水林田湖草海才是生命共同体，要避免机械地对各类空间进行割裂。生态空间要强调生态服务功能的整体性和系统性，根据生态价值不同进行差异化管控；农业空间在坚持最严格耕地保护制度下，对不同类别的农业空间进行分类管控，并促进一二三产融合发展；文化空间应关注文化廊道、文化资源片区等跨区域文化资源整合，构建彰显中华文明和地方魅力的整体文化格局。
第三，完善刚弹相济的管控和传导体系，推动治理体系现代化。有效协调自上而下管控式治理与地方协同式治理，融合“指标-控制线-分区/用途-名录”等多种政策工具，构建刚弹相济的全周期、多维度综合管控体系。规划传导应贯穿编-审-督全过程，要区分刚性和弹性，也可以通过制定规则进行传导。
四点体会：一是人居科学的理论和方法仍旧是国土空间规划编制的重要支撑；二是规划编制是一个多学科、多专业融合和互相学习的过程，要注重专业化与综合性的结合；三是应积极探索新的技术手段和政策工具，提高规划的科学性和可操作性；四是在落实国家战略的同时，也要深入研究地方资源条件、现状特点和需求，因地制宜开展工作。
张尚武 ( 中国城市规划学会理事、乡村规划与建设学术委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院副院长、教授，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长 )
这次讨论题目是怎么“做”，没用怎么“编”，就是想强调这次规划改革不仅仅是“编”的问题。
首先，编制工作的关键是技术逻辑。规划怎么做要放在整个改革框架中认识。村庄规划强调“多规合一”和“实用性”，其实也是这次改革的总体要求，面向实施编制“有用、好用、管用”的规划是重要导向。
从规划内容看，建立全域、全要素、全过程的管控体系，无疑使编制工作变得更加复杂，但是不能用复杂的技术逻辑去应对复杂问题。城乡规划学科应对空间规划改革，最大意义在于“空间”， 最大的价值在于“规划”。传统建成空间并没有削弱，而是拓展到了整个国土空间范围。针对空间问题的系统思维方法是规划学科的最大优势，把握重点和方向，把问题简化是解决复杂问题的基本逻辑。
二是要把握好几个关系。(1)底数、底图和蓝图的关系。“三调”确定的底数，并不代表底图，底图是要有约束性内容的，这是发挥规划基础性作用的关键，而叠加了战略的才是蓝图；(2)地方战略和国家战略。过去强调地方战略，这次逻辑强调国家战略优先，自上而下传导不仅仅是约束性内容，还有国家战略的传导；(3)规划技术体系和外部运行体系的关系，是双向改革过程。
三是要关注几个关键技术环节。(1)分区分类。主体功能区作为基础性制度要贯彻到国土空间规划体系中去，如何制定分类分区是关键技术环节，不仅是功能性分类，也应该是政策性分类，而且具体的分区分类要跟整个规划编制的层次对应起来；(2)三区三线。逻辑上希望通过双评价来确定三区三线，但这只是理论上的主观愿望，技术方法上会有很多瓶颈，还是应该用简单的方法解决复杂问题，双评价如果不能得出有约束性的结论，其意义也就削弱了。而且双评价工作不应该是独立阶段，而应该是贯穿整个规划研究过程；(3)规划传导和实施监督。需要理清不同层次规划在整个体系中的定位，否则编制工作会出现交叉和混乱，并且传导体系与监督实施体系是密不可分的，传导的目的是要落实在实施过程中。
总之，这次规划改革的意义远远超出了技术层面，编制工作面对的最大挑战不是技术本身，而是实施监督，编制技术体系的完善是一个循序渐进的过程。
林坚 ( 中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系系主任、教授 )
国土空间规划怎么做，核心应关注六句话：规划改革三前提；规划认识一二三；规划层级三层面；编制起步四个底；实施监督更关键；相互学习最重要。具体而言：
规划改革三前提：国家治理、生态文明、空间秩序梳理。新时代规划不只强调建设，更关注在生态文明背景下，基于国家治理视角，重新梳理国土空间秩序，扮演“治已病”的“大夫”角色。
规划认识一二三：一指应从多规合一、落地管控的体系视角认知国土空间规划，二指五级三类体系在新的历史时期需着重体现人与自然和谐共生、以人民为中心两个出发点，三指强调高质量发展、高品质生活、高水平治理的“三高”新理念。
规划层级三层面：从宏观、中观、微观三层面理解规划层级，国、省两级规划为宏观层面，定位为蓝图+政策；市、县两级规划为中观层面，强调市县有别、“城、土、海”三规合一、全域+中心城区两层设置。
编制起步四个底：编制起步强调底数、底盘、底线、底蕴，体现规划的公共政策属性，强化公权力责任机制，使规划最终能面向人民群众、落实到宗地宗海，为确权登记和明晰财产权利关系提供依据，“自产权进、从产权出”。
实施监督更关键：规划的发展经历了以建设管理为主、叠加资产管理为主、叠加资源管理为主、叠加生态管理为主的过程，未来则强调面向国家整体安全观的规划管理，包括生命安全、人文安全、资源安全等，有效的规划实施监督体系是整体国土安全的重要保障，规划的能用、好用、管用也需在实施监督过程中进行检验。
相互学习最重要：过往各类规划各有所长，其技术逻辑、话语体系不尽相同，多规合一之后，要求相互学习，集各类规划之所长。所谓一口吃不成一个胖子，当前面临的一系列问题将在未来五级三类的规划体系中逐步探索解决。
