全民所有自然资源资产管理评价考核机制研究

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导读

建立健全全民所有自然资源资产管理评价考核机制是资产管理体系的关键环节。委托代理理论下，委托方与被委托方存在利益不对称和信息不对称，需要建立一套评价考核机制以维护双方利益。文章从落实国家要求、委托代理机制有效实施、适应现实需求的视角分析评价考核机制构建的必要性并界定其基本内涵，尝试理顺评价考核机制的基本逻辑、指标体系和应用场景。研究表明，为切实维护所有者权益，亟待搭建“一个目标、两层主体、八类要素、五个维度、一套流程”的评价考核机制基本框架。基于此，文章以实现“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、维护权益”为主线，从总体执行情况、基础工作完成情况、行权履职情况、运营效率效益和权益维护等五个维度入手，构建一套完善的评价考核指标体系，为健全全民所有自然资源资产管理制度提供参考。

本文引用信息

陈弋旸,张晓蕾,朱美儒.全民所有自然资源资产管理评价考核机制研究[J].中国国土资源经济,2024,37(12):35-42.

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 不同视角下评价考核机制构建必要性分析

2 评价考核机制基本框架

3 评价考核指标体系构建

4 结论与讨论

0 引言

2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），提出到2023年，产权主体全面落实，管理权责更加明晰，资产家底基本摸清，资源保护更加有力，资产配置更加高效，收益管理制度更加完善，考核评价标准初步建立，所有者权益得到有效维护。要求试点地区探索建立履行所有者职责的考核机制，研究制定考核内容、指标体系、考核标准和工作流程，适时进行评价考核。开展评价考核理论研究和实践探索是“履行所有者职责、维护所有者权益”的重要保障。目前我国全民所有自然资源资产评价考核机制仍缺乏明晰的顶层设计，评价考核主体、对象、内容、流程、成果应用方向等内容亟待完善。

当前，国内外全民所有自然资源资产评价考核机制的相关研究较少。国外多通过对生态环境绩效评价机制，或以法律法案为基础的环境影响评价进行考核和问责研究多集中于企业层面，对地方政府绩效评估研究较少。国内开展的诸多研究和实践聚焦自然资源节约集约利用、高质量发展、国有资产管理评价考核、自然资源资产离任审计等领域，针对委托代理理论下的全民所有自然资源资产管理评价考核机制相关理论和技术方法的研究尚处于起步阶段。如，张帆等基于对委托代理机制实践模式的总结，从所有者职责内涵的5个维度提出评价指标体系；苏学武从资产管理成效、所有者职责履行、公众满意程度和所有者权益损害事件4个维度提出对区县政府的评价考核体系；范之源基于委托代理理论，从DPSIR视角构建指标体系并对河南省开展实证研究；蔡继明等构建了一个涵盖“委托方、监督方、代理方”的基本框架，基于控制权理论，分析了地方政府陷入资源管理困境的成因，以及中央政府建立的激励约束机制在现实实践中的局限性。

本文在重新审视评价考核机制构建必要性的基础上，遵循“考核谁、谁来考、怎么考、考什么、结果怎么定、结果怎么用”的基本逻辑，探索构建评价考核机制基本框架和指标体系，明确应用方向，以期为切实落实统一行使所有者职责、维护所有者权益、推动自然资源资产管理制度改革提供参考。

1 不同视角下评价考核机制构建必要性分析

1.1 是落实国家要求的关键环节

重要的战略性自然资源属于国家所有，这是我国社会主义经济体制的重要保障。自然资源资产管理的关注重点之一，便是国有自然资源资产如何实现高效、可持续利用，如何更好地实现所有者权益。2015年，《生态文明建设总体方案》提出“构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效考核评价和责任追究制度”。2016年，《生态文明建设目标评价考核办法》提出“规范生态文明建设目标评价考核工作”。2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。2022年3月，《试点方案》提出，各地探索开展委托代理机制试点，明确自然资源清单，探索自然资源资产管理制度和收益分配机制，探索建立履行所有者职责的考核机制。《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027）》中提出，围绕落实所有者（出资人）管理等情况，评价规范有效管理国有资产情况。全民所有自然资源资产评价考核制度是对所有者管理情况的评价考核，是建立健全全民所有自然资源资产所有权管理“四梁八柱”制度体系中的关键一环，是切实维护和落实所有者权益的制度保障，当前亟需开展科学合理的全民所有自然资源资产考核评价机制的重要制度探索。

1.2 是委托代理机制有效实施的重要保障

委托代理理论（the principal-agent theory）是新制度经济学的重要组成部分，是经济学家在深入研究企业内部信息不对称和激励问题过程中发展起来的。委托人通过建立契约来规范、约束并激励代理人。在委托代理关系中，委托人和代理人之间容易存在目标不一致、责任不对称、信息不对称、契约不完全等情况，可能会导致代理人行为损害委托人利益等问题。需要有效的评价考核制度安排予以约束。

通过试点探索，全民所有自然资源资产所有权委托代理模式有了初步成果，如国家机构向地方政府委托，政府向公司、企业委托，地方政府购买服务，设立专项基金管理等形式。总体上可以归纳为行权阶段和运营阶段委托代理模式两部分，行权阶段指自然资源部委托部分职责由省级、市级人民政府代理履行，以自然资源清单为主要载体；运营阶段指通过创新所有权管理方式，推动所有权和使用权分离，通过市场化配置手段实现全民所有自然资源资产的价值保值增值，有市场主体参与，更多体现“资产运营”的特征，以委托代理合同为主要载体。不同阶段委托代理执行，均需要评价考核机制作为保障。现实情况下，委托代理机制仅能实现部分经营性产权从全民到政府代理再到个体的转移，从不完全契约理论的“所有权—控制权”结构视角看，为了尽可能降低资产的租值耗散，需要通过评价考核、全面监督、权责监管等形式实现“控制权”的分解和落实。

1.3 是丰富完善试点实践成果的现实需求

在现代制的科层制公司中，运行效率高低与监督激励机制密切相关。一套行之有效的监督激励机制，可以让委托方与被委托方目标期待相同，两者关系达到动态平衡，最终实现双方利益最大化。目前在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实践中，关于委托代理机制评价考核、自然资源资产管理评价考核等实践方面取得了一些研究成果，但试点工作的理论性和创新性均较强，囿于全民所有自然资源资产的复杂性，在实践过程中仍面临诸多难题。一是评价考核重点难确定。试点实践中包括分别以自然资源资产管理情况、所有者履职情况作为评价考核重点两种观点。第一种评价考核更综合、更全面，与当前全流程自然资源管理契合度较高；第二种评价考核针对性更强，更能直观反映所有者职责履行情况。二是缺乏评价考核基本依据。目前，委托代理机制的实现主要载体为自然资源清单、合同等形式，但自然资源清单法定地位尚未明确、编制规则尚不完善，各级受托主体、各部门在全民所有自然资源资产所有权、管理权和监管权关系理解上存在偏差，对委托代理试点重要性认识不足，联动不够。三是评价考核定量化分析难度大。当前自然资源资产管理体系尚不健全，全民所有自然资源资产全面清查工作正在部署推进中，缺乏详实的数据基础；委托代理机制试点更侧重制度建设，评价考核设计思路缺乏量化指标支撑。四是地方政府积极性不足。对已完成委托代理机制试点的地区，其成效难以有效量化评价，行权履职较好的部门无法及时获得正向反馈，影响部分地方工作积极性及对此项工作的重视。

综上，在建立健全自然资源资产管理体系过程中，委托代理双方利益与信息不对称的情况下，评价考核应侧重于被委托方的任务落实完成度与质量，即加强对于委托代理履职情况的评价考核，并关注自然资源资产的运营效率效益和集约利用情况。

2 评价考核机制基本框架

2.1 内涵界定

全民所有自然资源资产委托代理机制，即国家授权自然资源部代表统一行使全民所有自然资源所有者职责，并由自然资源部将自己的部分所有者职责委托给省、市人民政府，同时要求被委托方提供有利于自身利益最大化的服务。为防止由于存在利益不一致或信息不对称等问题，而导致委托方利益受损，需要一套行之有效的约束机制。因此，全民所有自然资源资产管理评价考核机制可定义为，为实现我国全民所有自然资源资产价值最大化、所有者收益最优化目标，针对所有者职责代表（代理）履行情况、资产管理绩效、资产价值保值增值情况等做出的评价考核。实质上是对委托代理履职主体的一种约束机制。

2.2 评价考核机制构建原则

2.2.1 科学性原则

要使评价考核制度真正服务于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，首先需明确评价考核的主要内容、总体目标，通过试点实践及反馈，明确评价考核目标、理顺评价考核思路、构建评价考核体系、健全评价考核机制。

2.2.2 可审计原则

评价考核指标及结果能为领导干部离任审计服务。即评价领导干部离任审计资产履职情况等任务时，构建指标体系所获取的数据要具有评价、考核、监督等功能，要能为衡量全民所有自然资源资产实物量、价值量、所有者职责履职情况提供标准和依据。

2.2.3 实用性原则

评价考核结果是否便于操作与落实是完善委托代理机制的关键。提高全民所有自然资源资产管理评价考核机制的可操作性是获得客观准确结果的重要步骤。首先，评价考核指标的选择应遵循因地制宜的原则，关注核心自然资源要素，确保指标精炼且全面。其次，评价指标必须具备可比性，以便于科学评价考核全民所有自然资源资产所有职责履行情况。最后，提高可量化指标比例。减少指标选择的主观性与不确定性，考虑指标获取的可行性与便利性。

2.3 评价考核机制基本框架

面向全民所有自然资源资产委托代理机制构建要求，拟从“一个目标、两层主体、八类要素、五个维度、一套流程”角度构建评价考核机制基本框架（图1）。在摸清基础工作完成情况的基础上，评估委托代理工作总体执行情况，从储备管护和配置处置情况出发，开展行权履职情况评价；再根据资产实物量价值量变化、资源集约利用情况和资产收益管理，评价资产运营的效益效率；最后对所有者权益维护情况进行考核，考察机制建设与平台建设管理水平。

2.3.1 一个目标

不断提升全民所有自然资源资产管理水平和代理履职水平是建立评价考核机制的基本目标和主要导向。通过对全民所有自然资源资产委托代理工作进行评价考核，了解机制运行后所有权代理行使主体的工作成效，即所有者职责（内涵包括：主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益）代理履行情况，通过对代理履职主体进行必要的外部监督，防止在对受托自然资源资产管理过程中出现资产流失、损失等情况，通过促进全民所有自然资源资产的有效保护和合理开发，更好地维护所有者权益，更好地维护全民公共利益。同时，根据评价考核结果给予适当奖惩，提升委托代理工作水平与积极性及约束力，不断提高资源配置效率，推动实现自然资源资产保值增值。

2.3.2 两层主体

根据《试点方案》，全民所有自然资源资产所有权委托代理过程中，主要涉及国务院、自然资源部、省级人民政府和市（地）级人民政府四类主体。与生态文明建设目标评价考核、地方高质量发展综合考核等工作充分衔接，按照委托人对受托人评价考核的原则，确定两层实施主体。第一层由自然资源部对省级人民政府实施评价考核。考虑到全国市县较多，第二层可由自然资源部委托省级人民政府，对省级相关部门、资产管理（运营）平台等以及市（地）级人民政府进行评价考核，考核工作需结合实际的工作流程由相关省级行政主管部门组成的评价考核工作小组开展。

根据实际需求，市（地）级人民政府对具体代理履行全民所有自然资源资产所有权职责的市级政府机构、资产管理平台、企事业单位等，包括市自然资源、林业、水利等主管部门进行评价考核，按照方案展开总结和自评打分，形成书面报告。

2.3.3 八类要素

将土地、矿产、森林、湿地、草原、海洋、水和国家公园等8类要素作为评价考核的对象。自然资源资产作为自然生态系统和社会经济系统的重要组成部分，在现阶段不同程度地面临着供需不平衡、部分资源开发利用效率低下、配置规则不完善和监管不到位等问题。因此，须研究探索差异化评价考核重点。其中，土地资源重点关注市场化配置与节约集约利用情况，提高土地资源利用效率，减少资源闲置与浪费。矿产资源不但要关注其市场化配置情况，也需要考虑矿产开发利用过程中的生态效益与环境保护情况。森林、湿地、海洋重点关注生态环境保护、生态补偿及有偿使用推进进程等。

2.3.4 五个维度

委托代理机制试点以来，所有权管理框架已基本建立，试点地区全民所有自然资源资产家底基本摸清，自然资源清单基本编制完成，涵盖委托代理、储备管护等的制度框架初步搭建，自然资源集约节约高效利用水平不断提升。结合当前全民所有自然资源资产管理实践进展，从委托代理总体执行情况、基础工作完成情况、行权履职情况、资产运营效率效益情况和所有者权益维护情况5个维度提出评价考核体系。除此之外，通过对创新内容加分、违法违规行为减分进行补充完善。

2.3.5 一套流程

实施流程主要包括制定评价考核方案、实施评价考核工作、评价考核结果应用三个方面（图2）。一是制定评价考核方案。明确对象、时点、内容，制定评价考核总体方案。二是实施评价考核工作。受托主体根据评价考核方案开展自评，形成自评报告上报评价考核工作组，评价考核工作组结合各地提交的自评报告，通过实地抽样、互联网调查等方式评定评价考核结果，形成评价考核报告。三是评价考核结果应用。将评价考核结果划分为优秀、良好、合格、不合格等不同等级，明确奖惩措施；探索将评价考核结果作为自然资源资产损害赔偿、地方领导干部自然资源资产离任审计参考和依据的实施路径；探索将评价考核结果纳入全国人大报告的国有自然资源资产报告、地方高质量发展考核等工作中。

3 评价考核指标体系构建

3.1 构建维度和指标体系

全民所有自然资源资产管理评价考核指标体系如表1所示。

3.1.1 委托代理总体执行情况

委托代理总体执行情况考核，重点关注工作任务、清单任务和报告报送的完成情况，并鼓励建立与之匹配的自然资源清单动态调整机制。这一指标有利于督促各级代表（代理）履职主体认真完成受托任务，尽早实现建立完善委托代理机制构建的目标。

3.1.2 基础工作完成情况

基础工作完成情况的考核中，包含确权登记、资源清查核算和所有权制度建设等方面，有助于进一步明确委托代理双方目标，整体评价所有权行使情况。

3.1.3 行权履职情况

行权履职情况考核重点关注自然资源资产储备管护和配置处置情况，以资产规划、储备管护制度、统一配置、分类配置和配置创新情况为评价标准。构建统一规划、统一储备、统一管护、统一配置的自然资源资产管理模式，充分反映全民所有自然资源资产所有权委托代理行使情况。

3.1.4 资产运营效率效益情况

未来，人大对国有自然资源资产监督中，将研究增加反映国土空间安全、能源资源安全、资源集约利用、收益分配等指标。为此，评价指标体系中增加对资产运营的效率效益情况的评价考核。通过对资产实物量、价值量变化的考察，检验履职主体对全民所有自然资源资产的经营管理水平，关注土地和矿产资源等重点资源利用效率和利用效益。通过收支管理完善程度和对生态修复支出情况对收益分配进行评价考核。

3.1.5 所有者权益维护情况

是否能够通过制度体系建设和管理平台建设来保障所有者权益有效落实，也是评价考核的重点。根据当前制度建设进展，用资产损害赔偿制度和资产报告制度建立实践情况来反映制度体系建设水平，用执法监督机构、资产信息系统和监管平台的建立情况来反映管理平台建设水平。

3.1.6 奖惩激励

除上述五项主要考核内容外，还有许多探索创新的试行举措应予以适当加分奖励，如所有权实现和管理方式是否创新、配置规则是否创新、生态产品价值实现机制等，以此鼓励各地政府积极自主研究探索。同时，设立减分项，以减少全民所有自然资源资产重大损害及流失、问题整改不力等情况。

3.2 主要应用场景分析

目前，全民所有自然资源资产管理评价考核尚处在初步探索阶段，评价考核指标体系的设立，可为后期构建完善的评价考核体系提供理论参考，结合管理实际提出以下应用场景：

第一，为代理履职范畴及自然资源清单动态调整提供参考。根据评价考核结果，提出约谈、通报、建议调整代理履职范畴的地方政府名单和处理意见。①约谈。对评价考核列后位的地区，由评价考核实施主体约谈主要负责人，提出整改要求并限期整改。②通报。对年度评价考核列后位的地区进行通报。③动态调整。年度评价连续2年排名后位的地区，且期末考核中也列后位的，或在代理履职过程中发生重大事故的，按程序报请调整代理履职范畴，对各级政府代理履职自然资源清单进行动态调整。

第二，纳入自然资源资产管理综合评价。将评价考核结果纳入自然资源资产管理综合评价，建议单列“委托代理机制构建及实施情况”指标，将评价结果作为指标值。

第三，纳入地方高质量发展综合考核。将评价考核结果纳入各地高质量发展综合考核中，建议单列“代理履职范畴内全民所有自然资源资产管理情况”指标，将评价结果作为指标值。

第四，作为领导干部任期内自然资源资产离任审计参考。评价考核结果可有效反映出任期内自然资源资产开发利用、保值增值情况，能够为党政领导班子和领导干部综合评价及离任审计提供重要参考。

4 结论与讨论

自然资源与人类生活密切相关，不同类型自然资源构成了人类社会生存和发展的物质基础，我国地域广阔，自然资源为我国的经济发展注入了强劲动力，建立健全全民所有自然资源资产所有权委托代理评价考核机制是推进自然资源资产产权制度改革的关键，是推进和保障高质量发展和高水平保护的关键。本文聚焦委托代理机制下所有者权益落实情况，尝试从“一个目标、两层主体、八类要素、五个维度、一套流程”角度构建评价考核机制基本框架，从总体执行情况、基础工作完成情况、行权履职、运营效率、权益维护五个维度构建评价考核指标体系，为丰富全民所有自然资源资产评价考核体系提供理论参考。

在经济学和法学领域，委托代理理论研究实践已较为丰富，但该理论与全民所有自然资源资产管理的融合仍处于初步探索阶段。未来，面对更加详细的经营管理目标、更加全面的资源类型和更加复杂的现实形势，全民所有自然资源资产管理的理论水平、技术水平均面临更高更严峻的挑战。作为保障所有者权益切实落地实施、保障全民共同利益的关键制度，科学构建评价考核机制，构建可操作的指标体系，客观直观反映履职情况显得尤为重要。下一步，建议在自然资源资产清查基础上，加快推进自然资源清单全覆盖，将各级代表（代理）履职主体落实到位，强化评价考核机制的实践研究，防范“违规再委托”“权利残缺”等问题，为丰富完善评价考核机制提供理论和实践参考。各地充分结合自然资源禀赋，始终坚持定性与定量相结合的原则构建指标体系，随着自然资源资产管理制度体系的不断健全，逐步进行动态调整，适当增加个性指标调整的自由度与可选择性。

作者信息

通讯作者：张晓蕾（1986—），女，山东省临沂市人，江苏省国土资源研究中心高级工程师，理学硕士，主要研究方向为自然资源管理政策。

第一作者简介：陈弋旸（2000—），女，江苏省南京市人，南京大学地理与海洋科学学院人文地理学硕士研究生，主要研究方向为土地资源管理。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

阅读全文

发布于 2025-01-10 10:01:26

自然资源资产管理