上海虹桥枢纽地区规划回顾及优化建议

2010年上海虹桥综合交通枢纽建成投用，标志着我国交通史上首个空铁一体交通枢纽成功运行。枢纽集成了航空、铁路、城市轨道交通等多种交通方式，成为上海面向全国、长三角区域的核心门户[1]。经过10余年开发建设，虹桥枢纽地区发展先后经历枢纽区、功能区、主城片区和国家战略承载区4个阶段。第一阶段为综合交通枢纽谋划和建设阶段[2]。第二阶段为商务区核心区建设阶段，“大交通”“大商务”“大会展”核心功能基本形成。第三阶段以“上海2035”批复为标志，虹桥枢纽地区迈入主城片区建设阶段[3]。第四阶段以国务院发布《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》为标志，虹桥枢纽地区成为国家战略地区[4]。笔者有幸参与虹桥的枢纽选址、开发定位、规划设计和动态监测等规划工作，在回顾和总结虹桥枢纽地区规划历程基础上，对其规划动态优化提出建议。

2001年，国家将京沪高速铁路列入“十五”计划，要求沿线预留京沪高速铁路建设用地。2003年，铁道部提出在原七宝货站基础上扩建为京沪高铁的上海终点站。因该方案存在土地资源紧张、周边道路交通条件受限、机场跑道、高铁站场南北向布局对城市形成阻隔等问题，上海市政府提出应多方案比选[5]。2004年，《上海航空枢纽发展战略》明确上海“一市两场”分工定位，提出虹桥机场以国内运营为主,年旅客吞吐量4000万人次，两条跑道功能从“两降两升”调整为“两降一升”，原规划控制的两条跑道间距由1700 m缩短到365 m，释放近7 km²建设空间[6]。同年，“磁浮863计划”出台，提出为强化虹桥机场与浦东和长三角城市群联系，在磁浮浦东线基础上增加沪杭磁浮站，并选址虹桥机场西侧。虹桥机场第二跑道调整契机和磁浮站点谋划给京沪高铁的上海终点站选址带来机遇，上海市提出在虹桥机场西侧一体化布局高铁站、磁浮站和机场的设想。最终，经国家铁道部、国家民航总局和上海市政府同意，高铁上海站选址从七宝地区北移4 km至虹桥机场西侧，集机场、高铁、磁浮于一体的虹桥综合交通枢纽应运而生[7]（图1）。

▲ 图1  高铁站七宝方案(左)、虹桥机场跑道间距变化(右)

Fig.1 Qi Bao plan for the high speed rail station (left); the change in runway spacing for the Hongqiao Airport (right)

1.2  功能定位：面向长三角的商务地区（2005—2006年）

2006年2月，上海市政府批准《虹桥综合交通枢纽地区结构规划》[8]，明确枢纽地区规划范围26 km²，深化了综合交通规划方案和各类交通设施控制要素，但虹桥枢纽地区的功能定位尚未明确。同年6月，市规划局会同机场集团组织开展《上海虹桥综合交通枢纽功能拓展研究》国际咨询。功能定位讨论过程中，不同领域专家、市场开发主体意见不一。交通专家普遍认为处于上海西部边缘的虹桥枢纽地区应以交通功能为主，不应布局城市功能。市场开发主体认为虹桥枢纽地区紧邻外环，区位优势明显，应进行大规模城市开发。中国城市规划设计研究院（以下简称“中规院”）基于节点—场所理论，从区域和城市双重视角理性分析[9]，认为虹桥枢纽地区应平衡交通和城市功能。从区域视角出发，长三角地区将逐步形成更加复杂的网络型空间结构体系，一些关键节点将在城市群网络框架下发挥战略性作用,而虹桥因交通价值和产业发展机遇很可能将成为长三角、上海大都市圈中的关键性节点[10]。从城市视角出发，识别上海空间结构优化的关键在于从南北转向东西，把握东向国际、西向国内两个扇面，在上海现代服务业空间发展呈明显东西轴线布局的基础上，位于东西轴线西部端点位置的虹桥枢纽地区有条件成为整合西部地区的现代服务功能新兴集聚地，成为上海城市发展的第三极[11]（图2、图3）。

▲ 图2  长三角与上海空间结构示意(左)、上海大都市圈双扇面结构示意(右)

Fig.2 Spatial structure between the Yangtze River Delta and Shanghai (left); dual sector structure in Shanghai Metropolitan Circle (right)

▲ 图3  上海东西现代服务轴示意

Fig.3 East-west modern service axis in Shanghai

资料来源：笔者自制。

在综合判断虹桥枢纽地区区域网络价值和城市战略价值基础上，提出虹桥枢纽地区功能定位为“面向长三角的商务地区”，作为上海对长三角辐射的新经济增长极，发展目标也逐步演绎成“大交通、大商务、大会展”三大核心功能。此外，锚定空间结构的总体方向，明确两个空间影响范围，其一为26 km²虹桥枢纽核心地区，其二为60 km²功能拓展区[12]。其中核心地区以商务功能为主，功能拓展区包括商务园区、物流园区、总部基地、教育园区、高新技术产业园区等。

▲ 图4  虹桥核心区空间设计(左)，开放衔接、高密中强、小街密路模式示意(右)

Fig.4 Space design of core area in Hongqiao (left); open connection,organizational layout of high-density and medium strength, small streets and dense roads (right)

资料来源：《上海虹桥综合交通枢纽概念性详细规划及重要地区城市设计》，中国城市规划设计研究院。

虹桥综合交通枢纽于2010年正式投入运营，枢纽地区也随之步入快速建设时期，发展定位随着区域功能和政策叠加持续提升。2017年，“上海2035总规”提出建设虹桥城市副中心，将虹桥枢纽地区由郊区升级为主城片区；2018年，中国国际进口博览会永久举办地选址虹桥，虹桥成为国家对外开放的重要功能节点；2019年、2021年，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》相继发布，提出打造虹桥国际开放枢纽，建设中央商务区和国际贸易中心新平台，进一步增强服务长三角、联通国际的枢纽功能，明确虹桥国际中央商务区为虹桥国际开放枢纽的核心。2017年后陆续开展《上海市虹桥主城片区单元规划》等多项规划和专题研究，为虹桥枢纽地区功能和空间建设提供持续规划支撑。功能方面，面向国际贸易中心新平台定位，提出核心区向西拓展为3.3 km²，承载高水平开放的会展贸易、高端商务功能；对外交通方面，针对交通建设滞后于功能发展问题，提出在核心区和会展中心间预留20 hm²城际枢纽空间；对内交通方面，提出延伸13和17号线、增补5条中运量轨道提升枢纽集散交通水平；空间方面，延续“以人为本”设计理念，面向就业、居住、交通、会展和消费等多元人群需求，提出“廊道变公园、枢纽可步行、职住更平衡、艺文范点亮”等策略[4]，通过补足公园绿地、步行通廊、多样居住、文体设施，推动空间品质提升。可见，随着虹桥枢纽地区定位不断提升，通过规划动态优化可以匹配不断叠加的功能需求。

1.4  回顾思考：规划建设的虹桥经验

回顾虹桥枢纽地区规划历程，若把其发展比作一个人的成长，从枢纽选址、功能谋划、空间设计到建设发展，是从“出生”到“婴儿”再到“青少年”的成长阶段，分层次、渐进式的合理规划起到引领战略方向、锚固空间框架的作用，为推动枢纽地区高质量开发建设奠定基础。笔者将虹桥枢纽地区的成功经验总结为六要素，即持续叠加的国家战略、匹配需求的特定政策、以人为本的空间设计、不断强化的区域价值、提升进阶的地区声誉和统筹协调的开发机制。

首先，国家战略和特定政策是源动力，虹桥枢纽依托交通优势，汇聚更多人流、物流、信息流，使其成为区域网络中的关键节点。其次，空间设计是底盘，开展人性化空间设计，构建人群青睐的空间环境，助力虹桥承载高能级区域功能。再次，区域价值和地区声誉是助推器，虹桥因较早认识到面向长三角的商务服务价值，凭借以人为本的空间设计，成为区域高价值功能门户和上海高声誉品质城区。最后，开发机制是保障，虹桥枢纽地区开发建设涉及多方主体，上海市政府成立虹桥综合交通枢纽工程建设指挥部，后指挥部转为虹桥商务区管委会实体运行，指挥部主导规划编制权和土地开发权，协调整体规划、建设、管理和运营。下设申虹公司作为枢纽地区开发建设的主体，土地由申虹公司先投资建设相应的市政配套设施，后将熟地批租由社会投资者按照统一规划要求建设。指挥部加申虹公司“1+1”的开发机制，保障虹桥枢纽地区按照“统一规划、统一设计、统一建设和统一开发”的理念进行综合发展建设。

2.1  搭建虹桥枢纽地区动态监测平台

基于人群LBS大数据，动态跟踪虹桥站客群变化，将客群划分为未在枢纽周边停留的交通人群和在枢纽周边停留的“到站即是目的地”人群。观察发现，随着虹桥站铁路客流由2010年0.8亿人次增长至2019年的1.4亿人次[14]，“到站即是目的地”人群的比例不断攀升，从2011年1%增长至2022年37%，在2019年反超交通人群（图5）。其中，商务和通勤等“到站即是目的地”人群比例占比不断上升，商务人群从2011年36%增长到2022年52%，通勤人群从2011年3%增长到2022年9%。伴随“到站即是目的地”人群比例提升，2018—2022年间虹桥枢纽地区居住和就业人群规模呈“双增长”趋势。其中，居住人口新增4.7万人，就业人口新增9.2万，增幅均超过10%。人群结构不断向中青年、技术型转变，其中，新增中青年人口3.5万，占比提升至75%，新增白领和专业技术人员2.9万，占比提升至62%。

▲ 图5  虹桥枢纽地区交通人群、“到站即是目的地”人群和居住就业人群演变关系

Fig.5 Evolution of traffic population, people who considers the hub as their final destination and station city integration population and residents and workers in Hongqiao Hub Area

基于工商注册企业全量大数据，动态跟踪虹桥枢纽地区企业变迁。观察发现，一方面，虹桥枢纽企业画像出现代际更替。2018年前，核心区入驻企业以房产企业为主，高峰时期集聚近40家房企总部，税收占比超50%。2018—2020年间，入驻企业类型由房地产转变为贸易物流、科技、媒体和通信（Technology、Media、Telecom,简称“TMT”）企业，主力租户中TMT类企业由17%上升至22%。2020年至今，入驻企业开始转向面向区域的制造型服务业，2022年科学研究和技术服务业企业超1.4万家，占比17.5%，是上海全市平均水平的3.4倍。可见，近年来TMT、贸易物流和制造型服务企业先后成为虹桥枢纽地区发展的“主角”[15]，企业类型开始“脱虚向实”，虹桥企业和长三角的关系正在走向“双向奔赴”（图6）。

▲ 图6  虹桥国际中央商务区核心区企业代际演化示意

Fig.6 Intergenerational evolution of enterprises in the core area of Hongqiao International Central Business District

资料来源：数据由企业数量、租赁面积、税收等原始数据加权后得出。笔者自制。

另一方面，得益于国际开放枢纽的持续开放政策，虹桥商务区逐步集聚服务中国企业“走出去”和国外企业“引进来”的功能性平台20余个，包括国际中央法务区、国际商务人才港等，功能类型涵盖法律仲裁、人力资源、技术咨询、跨境金融、投资贸易安全、知识产权保护等专业化服务（表1）。可见，虹桥的国际开放能力和服务能级悄然提升中。

▲ 表1  虹桥国际中央商务区功能平台一览

Tab.1 Functional platform list of Hongqiao International Central Business District

▲ 图7  虹桥核心区建筑空置率分布

Fig.7 Distribution of vacancy rates in Hongqiao core area

3.1  主动更新空置闲置存量楼宇，支撑虹桥功能产业的升级方向

当前，虹桥企业更新多为市场引导的自发行为，但也受房地产市场以及政府力和市场力不匹配的影响，应顺应虹桥功能产业的提升，主动更新核心区空置、闲置楼宇，保障核心功能提升和配套功能完善。一方面，供给服务中国企业“走出去”的一站式功能平台。在现有国际中央法务区、国际商务人才港等平台基础上，补齐国际会计事务中心、虹桥国际金融税务区、长三角企业海外业务信息服务中心等平台功能；另一方面，面向人群需求，通过存量楼宇更新，增补时尚休闲、文化消费、运动健身和教育培训等空间，针对商务、通勤等“到站即是目的地”人群出行频次的增加，进一步补充高端酒店、人才公寓、公共租赁房等空间[16]。

主动推动存量空置、闲置楼宇动态更新，需从空间管控层面主动创新。一方面，优化核心区开发管控策略。建议开发业态混合度从现状35%提升至60%，其中新增建设项目和更新项目要求100%混合利用[16]。另一方面，构建枢纽地区空间弹性应对机制，建议从功能方向、经济效率、绿色环保与硬件设施等维度全面开展虹桥枢纽地区存量商务楼宇的评估和管控，明确低效和空置楼宇二次功能提升路径。此外，功能拓展区创新备用地机制，补充弹性管控要求，面对区域功能不确定性预控战略承载空间[17]。

3.2  主动创新虹桥枢纽地区更新政策，匹配空间动态更新的建设模式

主动推动虹桥枢纽地区空间更新，亟待创新空间更新的政策机制，以匹配空间动态更新的建设模式需求。首先，用地管控维度，应探索用地兼容政策创新，如为推动核心区职住平衡，探索保障商业办公用地更新复合设置人才公寓、公共租赁房、甚至配售性公寓的用地管控和基础设施供给政策；为补齐公共服务设施短板，探索推动公园绿地、工业仓储用地复合设置公共服务设施的用地利用政策。其次，开发建设维度，应探索开发模式创新，如为推动虹桥枢纽地区城中村改造，探索“协议出让”+“肥瘦搭配”的片区统筹更新建设模式和相关支撑性土地、资金政策；为盘活存量低效用地，探索节余土地分割转让、零增地改扩建和工业上楼等更新建设模式创新[18]。再次，更新平台维度，探索适应虹桥核心区的更新运营平台，推动由国企开发公司（上海地产）、市场运营公司、企业主体等组建更新平台，共同推动存量楼宇的业态更新和运营模式创新。

此外，虹桥枢纽地区的空间更新政策创新，应进一步细分各类待更新空间，如存量楼宇、低效工业厂房、存量城中村等，探索聚焦用地、建设、金融、管理、运营等多维度、针对性的政策创新包。

3.3  主动交互虹桥多元信息流，供给智慧即时的规划优化解决方案

展望未来，枢纽作为多元信息汇聚的中枢，人群、企业、信息的快速变化和交互是该地区的常态。传统跟踪、观察、再反馈的规划技术方法以截面、静态数据分析和特征判断为主，难以适应枢纽地区信息的快速变化，面对虹桥枢纽每日数以亿计信息流汇聚，物质空间需对信息流进行即时正确的反馈，才能更好的推动虹桥枢纽地区更新发展。

回顾虹桥枢纽地区发展历程，规划师在不同阶段发挥了不同作用，支撑其从区域交通门户升级为引领长三角高质量一体化的国际开放枢纽。规划阶段前瞻性的枢纽选址、开发定位和空间设计奠定高品质国际中央商务区开发建设的基础，维护阶段的跟踪监测和动态优化支撑该地区的交通设施完善、功能业态迭代和空间品质提升。其他枢纽地区借鉴虹桥经验时，不能照搬照抄功能定位、空间格局，应在掌握地区人群、企业和空间精准画像基础上，做好“合理规划”和“动态优化”，“因站而异”明确功能定位与发展模式，动态维护枢纽地区发展。