灾害风险控制线体系框架与规划响应研究

全球气候变化背景下我国灾害风险防治形势趋于严峻，现状由于缺乏技术体系和治理途径，国土空间综合防灾工作面临艰巨挑战。为综合应对灾害风险的动态性、复合性和不确定性，探索构建面向高效治理的“前提基础—途径转变—划设逻辑—保障机制”的灾害风险控制线体系框架。从国土空间与灾害风险耦合协调治理的视角，提出建立全域覆盖的层级传导体系、健全国土空间功能保障机制、构建全生命周期监测管理系统、完善灾害风险治理重要环节4个方面的国土空间规划应对策略，以为灾害风险高效治理提供具有可操作性的体系框架和实施路径。

[关键词] 灾害风险控制线；灾害风险治理；国土空间治理；防灾韧性；规划响应

[文章编号] 1006-0022(2024)08-0050-09

[中图分类号] TU984

[文献标识码] A

[引文格式] 张博骞，马东辉，王威，等．灾害风险控制线体系框架与规划响应研究[J]．规划师，2024(8)：50-58．

0　引　言

在全球气候变化加剧的背景下，灾害事件频繁发生，灾害风险隐患交织复杂。随着我国城镇化发展进入下半程，城市与区域复杂系统的暴露性、脆弱性加剧，防灾措施刚性有余而弹性、韧性不足，自然灾害和事故灾难的影响不断扩大，严重影响和制约了社会安全生产和高质量发展。随着特大灾害事件的逐渐增多和国土空间治理体系探索的持续推进，国土空间治理与灾害治理的复杂性、不完整性，以及二者发展不同步、不协调等问题凸显。灾害风险防控和治理实践有待深化，国土空间综合防灾系统的构建面临挑战。

面对我国复杂严峻的灾害风险形势，习近平总书记发表了“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”“要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力”等一系列重要讲话，相关部门也出台了政策文件和规划标准强化灾害风险治理的技术体系内容与相应实施路径。2020年9月印发的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》明确提出“划定洪涝风险控制线”的要求；2022年7月发布的《“十四五”国家综合防灾减灾规划》强调要重视风险区划，强化各类灾害源头管控，科学划定灾害风险区和控制线；2024年1月实施的《省级国土空间规划编制技术规程》将“明确省域地震、地质灾害、洪涝等自然灾害综合风险重点防控区域”作为规划主要任务之一。但是目前仍缺少划设灾害风险控制线的系统性研究和可依据的技术体系框架，因此在总体国家安全观的新要求下，应积极对标国内外先进理念与技术水平，构建新时期的灾害治理体系。

在统筹城市安全和高质量发展的要求下，灾害风险控制线作为国土空间规划灾害风险系统性防治的切入点，为灾害风险治理带来了新的契机，也给国土空间规划综合防灾内容的先进性、科学性和完整性带来了挑战。面向全方位掌握区域和城市的灾害风险及特征、从源头防范及化解灾害风险的需求，如何解决新时期国土空间安全要求与缺少相应工具抓手、技术标准和体系架构之间的矛盾，以及如何协调国土空间治理与灾害风险治理，成为当前韧性国土建设与城市安全可持续发展亟待探索的课题。

1　灾害风险控制线基本内涵与相关研究

1.1　灾害风险控制线

灾害风险控制线是在致灾风险源不可回避的前提下对国土空间开发、利用和保护进行防灾管控的基本依据，避免致灾体与承灾体的时空叠合，以最大程度减轻灾害影响，实现国土空间分级分类的灾害风险管控与防灾管制。灾害风险控制线的管控主体是国土空间复杂系统中具有潜在威胁、采取工程技术手段难以完全消除其影响的灾害风险区域，包括洪涝(潮)高危险性区域、地质灾害高易发区域、危化品重大危险源潜在影响区域、活动断层地表破裂带区域等致灾高危险区，以及城镇灾害高易损性区域和灾害后果严重区域等。基于主要灾害风险区划与综合灾害风险评估结果，根据致灾体成灾机理及其空间影响划设灾害风险控制线，管控特定范围的国土空间用途、防灾管制用途、开发强度和保护内容等，从而降低各类致灾因子的危险性和国土空间复杂系统的暴露性及脆弱性，是灾害风险治理和国土空间防灾管制的重要抓手。

1.2　灾害风险控制线的划示与划定

国家防灾减灾纲领性文件与各级各类国土空间规划编制规程的内容要求中，灾害风险控制线的相关概念包括划示和划定两类。划示与划定是灾害风险控制线划设的两种主要形式，主要在空间尺度、精确程度和管制深度方面存在区别。划示形式一般适用于标示省域、区域层面的灾害风险控制线，提供区域地震活动断裂带区域、流域性洪水区域等灾害风险管控范围的宏观定位与防灾管制指导；划定形式一般适用于确定中心城区层面的灾害风险控制线，包括危化品重大危险源潜在影响区域、城镇灾害高易损性区域等准确、具体的风险管控范围，为国土空间格局防灾管制、防灾安全布局管制和国土空间防灾要素管控提供详细的规划控制与指引。

1.3　国内外相关研究

划定灾害风险控制线符合全球风险管理的理念范式，得到了欧美国家及日本等国家的广泛认可和应用，成为推进防灾减灾事业与灾害风险治理工作的重要抓手。例如：美国ASCE指令旨在从工程防洪转向洪水风险管理，各州县政府编制并持续更新洪水风险图，以支撑开发建设管制和洪水保险政策的制定，主要内容包括不同频率洪水的边界划定、洪水保险费率图和洪水区划图；加州、犹他州等地震活动断层发育或影响显著的区域制定了活断层避让法规，依据风险水平等级设置距离控制线并提出规划管制措施；日本致力于在进行风险治理的自然基底之上强化空间结构、基础设施、建筑及社会的抗灾韧性，绘制全国范围的洪水、海啸、地震等灾害风险图，在一定范围内对自然灾害危险性进行分级，强化对城市避灾疏散道路、避难场所等空间的管控，有效提高了灾后民众的生存概率。

近年来，我国在灾害风险控制线划设方式及管制方法的理论与实践方面展开了有益探索：提出划定区域高风险“红线区”，建立区域可持续发展的综合减灾范式；借鉴纽约市洪涝风险区的划定方法及其土地利用管理经验，探讨洪涝高风险区的开发利用；划定橙线，将其作为空间管制手段，保障重大危险设施与周边建筑的安全距离，强化城市安全规划管制能力，如深圳市制定橙线管理规定，将橙线作为城市空间管理线之一，以此对全市重大危险设施及周边的空间安全进行管制；在国土空间总体规划编制中统筹划定各类重大灾害风险控制线，增强国土空间韧性。但目前仍缺少可操作、精细化、系统性的灾害风险控制线体系，在技术体系结构化设计、灾害风险动态适应性技术、与国土空间治理的耦合衔接、与国土空间规划的协同机制等方面仍有待深入探索。

2　灾害风险控制线体系框架构建思路

2.1　前提基础：“多源数据—空间单元—灾害情景”综合驱动

从历史灾情数据到多源新兴数据的信息化驱动，从行政区划单元到风险基础单元的精细化驱动，从单一指标到灾害情景的精准化驱动，这都为灾害风险控制线的空间定位、精确划设和功能发挥提供了坚实的基础。

2.1.1　基于多源数据的灾害风险识别分析

多源数据获取技术和计算机技术的进步为防灾减灾与风险管理提供更可靠的依据。以往风险管制及治理过程中鲜有多源大数据分析的支撑，不完备的信息会对灾害风险的精细化监测、感知和辨析产生不利影响。灾害风险防治的全过程必须依靠综合、系统、庞杂的多源时空数据驱动，才能更好地定量化、全面性分析灾害发育特征、危害特征及防灾减灾本底条件。

通过灾害数据的动态采集、转化和挖掘，集成与储存不同类型、维度、尺度的多源异构空间数据和非空间数据，包括基础数据、风险识别数据、风险分析数据、综合防灾评价数据和防灾规划数据等(表1)。通过对灾害数据的动态统计、比照校验和分析处理，结合数据的分层表示与融合方法、跨界关联与粒度缩放，深度挖掘灾害信息，识别灾害潜在威胁，推导致灾体的成灾演化和承灾体的状态变化。注重数据的连续性和可比性，通过数据整合及规则提取，分析多灾种关联特征、承灾体空间分布特征和防灾减灾能力特征，并将其作为开展灾害风险高效识别、模拟仿真和评估分析的基础，为灾害风险控制线划设提供强大的数据基础支撑。

2.1.2　设定空间尺度基准与划分风险空间单元

空间尺度基准设定与风险空间单元划分是开展风险研究或实施空间管理的基础。不同空间尺度基准下的灾害风险系统存在巨大差异，其致灾风险源具有不同的特征，要求的分析技术及防灾管控需求不同，因此需同步解决多尺度空间数据同化、需求平衡、事权分配等问题。空间尺度基准设定应符合同层级国土空间综合防灾规划及综合风险评估的要求，畅通多尺度空间精细化管控的传导路径，在管理上需突破行政区边界，整合空间和事权，充分协调防灾需求，面向一致性的防灾目标和防灾标准，将空间尺度基准设定作为高效治理、管制顺畅的基础。

在风险空间单元划分方面，传统风险评估单元和评估精度无法满足国土空间规划实施的要求，也很难将灾害风险控制线划设成果转化为有效的管制措施和治理策略。在理念上，应把握风险要素演化、作用的机理特征，关注地区风险异质性、主体复杂性和功能复合性。划分耦合空间尺度的层级化、可组合单元，以满足灾害风险控制线划设的可操作性和兼容性需求；在操作上，应综合地理、地形、环境等自然特征和社会、经济等基础属性，结合行政边界、土地利用类型等，按照层级尺度划分相对一致的精细化风险管理单元。在此基础上，开展综合风险评估及区划、灾害风险控制线划设工作，因地制宜地安排国土空间规划防灾的设防、布局、管制和治理内容。

2.1.3　构建灾害风险要素演化和传导情景

灾害风险是与某种不利事件有关的一种未来情景。灾害情景构建能够模拟灾害从孕育、发展到突变成灾的全过程，定量化、动态化地刻画灾害风险要素间的复杂作用。灾害情景及风险场景分析是开展防灾评估、识别防灾隐患的基础，也是充分发挥灾害风险控制线功能、制定防灾管制决策的关键。首先，通过推理灾害危险性要素形成过程、模拟及仿真灾害传播扩散过程、构建灾害事件树状拓扑，提取灾害时空多维特征、灾损程度和空间分布特征。其次，在类型上划分灾害危险性情景、承灾体抗灾能力情景、重要基础设施级联失效情景、城镇防灾减灾策略情景等；在量级上划分中小灾害风险情景、重大灾害风险情景、特大灾害风险情景等，并考虑多灾种链发及群发后果、防灾减灾干预策略效能等特殊影响；在态势上划分常态情景、应急情景、预警情景等。总体而言，构建全类型、多态化的灾害情景，模拟“区域—城市—单元”多尺度的灾害风险传导场景，满足多规划层级的灾害情景构建需求(图1)，是灾害风险从预测应对转向情景应对的根本途径。

2.2　途径转变：治理目标与现状能力比对下的必要转变

构建灾害风险控制线体系，需要把握灾害风险动态与随机的基本特征、耦合与叠加的演化态势，从思维、场景和技术视角寻求新的灾害风险治理途径，提升灾害治理能力、实现治理目标。

2.2.1　从静态指标控制到动态风险识别的思维转变

灾害风险的复杂性大多源于其动态变化，相关灾害治理经验表明，根据静态指标进行灾害设防的风险管控方法具有诸多弊端。一方面，各地规范对防灾指标的分类分级均有不同程度的差异，导致各地的风险水平及防灾隐患对国土空间系统整体影响的判断基准不一致，除了“水土不服”的现象，以静态指标为主的设防标准也难以整体统筹国土空间的灾害系统防治工作。另一方面，灾害危险性要素、国土空间要素和防灾要素之间的复杂交互作用，使得自然灾害系统长期异动和持续变化，仅通过静态指标控制难以准确对接灾害风险存量管制和灾害隐患防控。因此，有必要革新以用地、设施等评估指标控制为主的防灾规划管控方法，形成灾害风险控制线动态风险管制思维，构建全面性、系统性、精细化的国土空间灾害风险治理模式和体系架构，建立国土空间规划综合防灾系统的动态调整机制，并持续跟踪、更新和优化，及时调整国土空间综合防灾规划的技术要求，使以往的经验性、静态式、蓝图式的灾害风险管控转向循证式、动态化、演进式的灾害风险治理。

2.2.2　从单一灾种到复合的灾害场景转变

《“十四五”国家应急体系规划》指出，新形势下灾害发生的复杂性、耦合性进一步增强，重(特)大灾害事件往往引发一系列次生、衍生灾害。复杂多样的链生灾害、群发灾害进一步增加了灾害风险防治的复杂性及难度(图2)。多种灾害风险交织叠加形成更为复杂多元的复合灾害场景，其连锁性和传递性拓展了灾害影响的广度与深度。例如，地震会诱发山体崩塌滑坡、泥石流、堰塞湖等一系列次生灾害，应急抢险救援难度极大，灾后恢复任务艰巨。因此，有必要从关注单一灾种应对转向重视复合灾害风险管理。在灾害风险场景分析中，梳理分析多灾种耦合致灾机理、构建复合灾害演化动力学模型、生成灾害后果演化路径和模拟仿真核心环节设计，建立复合因子致灾、承灾体综合受灾的事件网络。同时，基于多灾最大危险性原则，研究次生危险性区划、验证灾害风险控制线的断链减灾功能。总体而言，灾害风险场景的落实和传导，应充分考虑多灾耦合叠加、触发演化的复合灾害情景以及多灾链发、群发的极端灾害情景，以“全灾种”治理为导向支撑国土空间防灾标准制定或防灾管制的工作。

2.2.3　从传统方法到新兴技术支撑的转变

在灾害风险复杂严峻的新形势下，通过经验值预测或技术标准公式测算来控制安全距离或布局防灾工程设施的传统防灾管控方法难以为继，急需新的技术手段提升灾害风险治理的准确性、科学性和高效性。相关技术包括数据处理、建模分析和仿真应用3个方面：①基于多源信息融合、图形数字化、数据挖掘技术分析灾害基础数据，利用云计算、物联网、区块链等智能技术统筹分散于各部门的防灾减灾资源及信息，提升数据集成能力和风险研究的精度。②基于流体力学、工程力学、安全工程和计算机仿真等多学科交叉技术，结合灾害传播及作用的经验模型和物理模型，通过不确定性建模、态势仿真、多智能体模型等实现灾害演化过程的模拟，获取灾害风险要素时空分布的模拟结果。应用智能优化算法测算多尺度单元的灾害风险相关参数、离散化灾害形成的时间与灾害作用的空间，以更科学地进行灾害建模分析和管制边界条件设定。③通过机器学习、知识图谱等人工智能技术对成果数据展开时序预测、分类回归和迁移应用。通过大规模计算、动态虚拟环境仿真技术、虚拟现实和数字孪生等新技术，智能构建更加立体直观的灾害防治干预场景，结合管制方案与技术工具，形成技术驱动与灾害风险治理高度交互协同和衔接融合的体系框架，推动灾害风险治理的数字化、智能化、智慧化转型。

2.3　划设逻辑：适应灾害风险的动态性、复合性和不确定性

灾害风险控制线划设应遵循预设最大灾害效应的底线思维、防灾韧性目标赋能的韧性思维和动态风险阈值的弹性思维，综合应对灾害风险的动态性、复合性和不确定性。

2.3.1　设定最大灾害情景，消减风险的不确定性

自然灾害扰动具有显著的不确定性，“黑天鹅”“灰犀牛”类型的灾害事件难以预测。除了灾害的演化、作用和发展，承灾体系统的受灾破坏、救灾处置和灾后恢复也存在不确定性。因此，需要预设基于设防标准、性态设计的最大可能性场景或最不利后果场景，以应对灾害风险的不确定性与随机性，为灾害风险控制线的划设提供灾害防治的底线思维依据。具体而言，对于单一灾害类型，应设置概率性的灾害危险性参数，交叉模拟多强度灾害情景、多基准设防情景和多管控措施情景；对于复合灾害类型，应构建区域多灾种关联框架、链式网络和概率事件库，研究最不利的风险场景下的综合应对策略。由此，面对难以预测的灾难和危机，应提出确定性的稳健的规划防灾决策，以减少灾害风险的不确定性，增强灾害风险治理技术方法的准确性与合理性。

2.3.2　防灾韧性目标赋能，增强防灾减灾功能

灾害风险扰动是造成城市及区域系统物理结构和功能损失的直接原因。当前，由于韧性理念强调城市复杂系统在遭遇不确定性风险扰动后能够更好地抗御灾害、减少灾害损失、快速恢复至风险扰动前的功能状态并进一步提升灾害风险适应能力，成为应对国土空间灾害风险扰动的有效范式。将韧性思维融入灾害风险控制线的划设，能够提升国土空间应对灾害的韧性水平。韧性思维的融入具体表现在两方面：①基于可靠性数学、稳健性度量和效用理论等，确保灾害风险控制线防灾功能的可靠性，提高重要功能空间、关键基础设施系统灾后功能正常运行的概率。②建立国土空间复杂系统灾害损失最小化、功能恢复最优化、灾害适应性最大化等防灾韧性目标，提出多目标优化的划设策略和防灾措施，通过防灾韧性目标赋能的确定性防治决策应对不确定性的灾害风险(图3)。

2.3.3　设置动态风险阈值，弹性调整风险基准

灾害风险绝不是一成不变的，任何风险防控方案都有一定的时效性。因此，需要在常态化风险防控的安全防灾刚性措施的基础上，通过弹性风险管控思维动态调整防灾方案，并设定大灾风险调控机制，以有效应对超出设防标准的非常态巨灾情景。首先，根据国土空间防灾设防标准、性态设计规则及风险一致性需求，设置可接受风险、可容忍风险及不可容忍风险的阈值，构筑精准、适度的灾害风险动态防控基础，并将其作为灾害风险控制线的划设基础。其次，基于国土空间系统的结构、功能、形态变化及灾害风险治理反馈，结合可接受风险基准，弹性调整灾害风险控制线。同时，合理利用容灾空间、适灾空间、防灾留白空间等防灾管控空间手段，弹性平衡国土空间开发保护需求与灾害风险管制规则。

2.4　保障机制：衔接灾害风险协调治理需求的保障机制

为了保障灾害风险控制线体系框架更好地衔接灾害风险防治需求，提升全层级、全过程、全环节的可操作性和实施性，需要建立分类分级的灾害风险控制线体系、部门事权及行业标准的统筹协调体系和各类防灾管制要求的平衡管理体系。

2.4.1　建立分类分级的灾害风险控制线体系

建立分类分级的灾害风险控制线体系，在技术内容方面，应厘清“用什么、如何用、如何管”。灾害风险控制线应分为风险控制线和防灾功能控制范围线(图4)。其中：风险控制线应根据区域灾害风险水平予以分级设置，并制定相应范围内的防灾规则，如防灾功能建设管制、生态防灾保护管制、开发强度管制、避难疏散管制规则等；防灾功能控制范围线是融合专业性防灾标准规定的控制线，如防洪功能控制线应衔接洪涝灾害防治标准，对应调蓄量、外排量和调度时机管制规则。在工作逻辑方面，遵循“两级、分步、分阶段”的运行路径(图5)。应将优化国土空间防灾安全格局以及明确灾害风险存量、防灾隐患和综合防灾需求作为核心要求，实施全面的国土空间防灾用途管制；以全过程谋划、全环节管控、全系统协同、多层级递进、多标准防控为治理目标，完成“现状需求—长期机制—更新修订”的分阶段任务；以国家支持、省级主导、市县级确定、乡镇和村庄及详细规划落地为实施途径，以上层级为主、下层级调动来落实风险要素和防灾要素的管控传导。

2.4.2　技术标准及部门事权的统筹协调体系

当前，为了综合防治各类灾害，国家出台了六十余部国土空间规划类、灾害防治类、防灾评价类的标准规范或技术导则，但存在标准规范彼此内容不协调、缺少一致性的防灾目标等问题，如需要统筹流域防洪标准和城镇防洪治涝标准中暴雨洪涝灾害的防洪排涝排水与进水时机等防灾目标。此外，由于各部门、各行业的事权分割、“各自为政”，灾害风险治理的整体性和系统性较弱，防灾规划管制缺少实践，管制内容部门认定复杂，阻碍了灾害风险治理的发展。由此，首先应重视统筹相关标准规范体系，解决工程建设标准和自然资源标准之间的体例差异问题，协调和同步行政与技术思维，进行灾害风险控制线划设、实施、评价、反馈和管理的全过程管控。其次，应重视协调各部门灾害防治的行政事权、管理责任，以及防灾管制的实施主体、权属关系，从编管脱节向编管协同转变，解决各部门防灾事项与国土空间综合防灾需求不契合的问题。通过强化政策支撑、优化运作结构、创新体制机制、配套政策法规，为全生命周期的灾害风险治理提供统筹协调的保障机制。

2.4.3　国土空间防灾管制要求的平衡管理体系

灾害风险控制线划设是涉及多类型空间、多行业内容的系统性工作，应统筹各领域、各行业的防灾管制要求，充分考虑国土空间功能的差异性和完整性，将灾害风险控制线更好地应用于耦合协调治理。具体包括以下两方面内容：①基于生态、水利等已有专业性评估及评价成果，承接现状各类国土空间规划管控界线及其安全防灾要求，如承接传统城乡规划中“五线”划定及防灾管控要求、“双评价”与“三条红线”划定过程中识别出的关键防灾制约因素等。同时，面向国土空间开发保护格局、国土空间用途管制、国土整治与生态修复，提出灾害风险治理的问题、要求和建议，解决规划逻辑和防灾逻辑的匹配问题，从而明确高风险区分布、重大防灾治理工程布局和重点灾害防治区布局，对应开展灾害移民搬迁工程、防灾设施建设工程、防灾隐患加固改造工程和防灾治理工程。②结合生态保护空间、农业发展空间和城镇发展空间的综合防灾要求，对接生态功能区、海岸带、地震易发区等海陆空间的九大灾害防治工程，进行差异化的国土空间防灾管控。例如，市级灾害风险控制线的划设应对接“三生”空间，结合防灾特别用途区、防灾功能用地的要求和防灾安全布局要求等，以划设成果支撑重大防灾决策、重大防灾治理项目安排、国土空间防灾用途管制和综合防灾专项规划编制等。

3　面向协调治理的国土空间规划响应建议

国土空间规划是国土空间开发、利用、保护、修复的依据和总纲，涉及国土空间防灾用途管制的灾害风险管控措施应融入国土空间规划，使之成为耦合灾害治理的纽带，连通灾害治理与国土空间治理“双脉络”。

3.1　建立全域覆盖的层级传导体系

当前，国土空间设防目标不清晰，存在灾害风险治理“左右”需求协调困难、“上下”层级任务不明等问题，需要建立覆盖全域风险要素与防灾要素、灾害防治重点任务与针对性问题层级传导的国土空间规划防灾减灾体系，实现灾害风险防治从“九龙治水”转向综合防灾、从用地工程转向防灾空间、从应对为主转向适灾韧性、从用地安全转向治理管制。具体从以下三方面展开：①关注跨区域综合风险，如沿海地区潮位、降雨等多种致灾因子的联合作用，重视地域治理与流域治理，防范全域风险、化解危机。②覆盖全域全要素的灾害风险防治，需从关注建设用地转向关注“三生”空间，从一维空间转向三维空间，从工程治理转向生态治理，统筹灾害防治与自然资源利用，形成广域合作、区域协同、城乡统筹、陆海联动的国土空间综合防灾系统。③坚持防灾管制内容层级传导，保障风险要素和防灾要素的向下细化、向上统筹和逐级落实，分层级明确针对性问题，因地制宜地提出国土空间综合防灾规划、综合防灾专项规划和防灾设施规划的重点任务要求(图6)。

3.2　健全国土空间功能保障机制

城镇高密度区域的空间功能逐渐复合化，“三生”空间交融难以明确区分，不加限制的防灾管制将导致空间功能的变化或损失，因此需要保障国土空间主导功能的完整性，建立防灾功能系统性运行的长效保障机制，远近结合评估灾害治理的综合影响。具体从以下三方面展开：①保障灾害风险控制线范围内空间功能完整以及防灾系统网络结构、功能和形态完整。遵循全系统衔接协调的原则，保障林草、海洋等系统的管制治理体系完整，加强灾害风险治理的系统性、完整性和关联性。②平衡国土空间保护和发展权利分配，协调功能高度复合区域防灾管制的多主体空间矛盾、国土空间功能和防灾管制的优先保障顺序，如考虑复杂河网地区生态功能完整性与区域洪水风险管控整体性的优先顺序。③注重平衡防灾管制治理与国土空间未来的规划发展，结合国土空间功能结构变化、规划期末实施水平和未来灾害治理水平，优化调整灾害风险控制线划设和相应防灾管制规则，同时预估灾害风险控制线调整对国土空间开发、利用和保护的综合影响。

3.3 　构建全生命周期监测管理系统

为实现从灾害风险末端治理向源头治理及全生命周期管理的转型，应构建衔接国土空间治理和灾害治理的全生命周期监测管理系统(图7)。在系统建设方面，搭建上下联通、部门共享、综合感知、预测预警的监测管理系统。动态监测灾害风险控制线划设、实施、管理和期，融入各层级灾害风险治理效能分析，强化治理的预见性和前瞻性。依据国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的数据库标准，将灾害风险控制线划设成果分段编码，并与综合风险评估、监测评估等成果集成入库，进行数字化和信息化管理。在系统应用方面，建立检视与修正灾害风险治理体系的机制。根据国土空间综合防灾规划、防灾专项规划的实施情况及综合防灾系统的能力变化，安排在与国土空间规划实施体检评估的同一周期，由同级主管部门负责组织专业部门进行综合风险评估、设定灾害情景，以及灾害风险控制线的统一评价、更新和反馈，衔接国土空间治理绩效考核。根据结果调整国土空间防灾治理的规划部署，落实全生命周期监测管理系统反馈的综合防灾要求，服务于综合灾害风险“一张图”系统的运行与国土空间综合防灾规划体系(图8)。

3.4　完善灾害风险治理的重要环节

当前已有防灾规划经验与灾害风险治理需求存在错位，国土空间规划防灾中较少涉及灾害风险管控相关内容，缺少重要治理项目牵引。除了防灾工程、应急避难场所、内涝防治、海洋灾害功能区等项目得到一定的实施，其他国土空间规划相关防灾内容鲜少得到落地实施。究其根本，是因为灾害风险治理缺少相应的措施手段、层级责任机制和制度保障，无法形成具有合力的风险防控。因此，在治理制度方面，应将注重灾前预防、实施综合减灾、减轻灾害风险“三个转变”作为行动逻辑，补足治理制度现状与韧性国土、综合防灾系统发展需求之间存在的行动缺口，从分头治理转向系统治理和综合治理。建立以国土空间规划为引领的灾害风险治理体系，在国土空间规划编制工作的基础上，明确国土空间防灾用途管制和灾害风险治理要求。在治理措施方面，将防灾管制与规划要求、治理工程和防灾治理项目对接(图9)，明确风险防范、风险控制、风险消减和风险转移的“量—类—线”，从被动反应转向源头控制。同时，当灾害高风险区的规划变动时，需要及时综合评估并调整、完善防灾空间及防灾设施，避免区域防灾功能受损，对其中的防灾特别用途区、特别管制区应提出相应的治理措施，形成规划引领、严格保护控制的制度。

4　结束语

自然灾害防治是人类生存发展面临的永恒课题，要建立科学高效的灾害风险治理体系，为保护人民群众的生命财产安全和国家安全提供有力保障。灾害风险控制线是强化灾害风险治理的重要抓手，但当前存在缺少技术标准和体系架构的问题。因此，亟待系统性构建灾害风险控制线体系框架，补足这一技术工具缺口。同时，涉及空间用途管制的风险防治措施应融入国土空间规划体系，使之成为协调灾害风险治理与国土空间治理的纽带。

本文立足于国土空间治理与灾害治理的协调需求，探析了“前提基础—途径转变—划设逻辑—保障机制”的灾害风险控制线体系框架构建思路，并从衔接、协调国土空间治理与灾害风险治理的视角出发，提出国土空间规划响应对策与建议，以更好地应对灾害风险的动态性、复合性和不确定性，助力实现国土空间高标准灾害防治、高效能防灾要素布局、高效率防灾用途管制，形成灾害风险和国土空间耦合治理的长效机制。