对国土调查、永久基本农田和卫片执法质疑与不理解的原因剖析

自然资源论坛

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近段时间，正是年度国土变更调查图斑和卫片图斑的现场核实阶段，核实举证结果与耕地保护和粮安考核、卫片执法直接相关。自媒体上也有很多“跑图斑”的视频，评论区也很多负面的评论，主要集中在吐槽除杂伐树复垦耕地、爬山穿林拍照片。一项工作，如果大多是被吐槽，且群众不理解，主管部门是不是应该走到基层去听听声音，看看实情，亲自跑跑现场，群众不理解的声音来自于哪里？

作为耕地数量管理的自然资源部门，采取国土调查确定现状耕地数量与布局，划定永久基本农田实行特殊保护，通过卫片执法监控和发现破坏和占用耕地的行为，通过土地执法来打击破坏和非法占用耕地的行为。而作为耕地保护行为相对人的承包经营人，不是不支持国家政策，也不是不服从部门管理，对于明显主观改变耕地用途的“非农化”行为和改变永久基本农田“非粮化”行为，该打击的也无可厚非，也不会质疑。而社会和群众质疑的是一些与实际不符的地类在国土调查中调为了耕地，且又必须按耕地管理。而一些违反自然规律开垦的耕地、一些与生产冲突的耕地又被划为永久基本农田实行特殊保护，给土地所有权人和使用权人的土地利用带来限制。

我们常说空间上耕地的碎片化，就需要我们加大高标准农田的建设和全域土地综合整治的建设，推进集中连片的耕地保护模式。权属上承包经营权的碎片化，这是国家对土地实行社会主义公有制前提下，以家庭联产承包责任制的经营方式所形成。在这种模式下，国土调查地类图斑边界以及土地承包人权属的边界，保护与建设边界与用地布局显得尤为重要。

1. 图斑边界与永农划定的问题。在二调的时候线状地物是以线来表示，在图斑属性里赋予扣除地类面积，虽然在调查的时候它是扣除了线状地物的面积，但是它在空间位置上没有形成物理的隔断。在圈定图斑的界限时，比如一条8米宽的农村道路，两侧都是水田，在二调时我们就会把它圈成一个图斑内，然后在上面叠加线状地物的线，而不是面文件。也就是说农村道路或沟渠等有限宽度内线状地物在二调空间上没有落位置。那么我们在划定永久基本农田的时候，以土地利用现状数据为底版的底图上，就可能会把整个图斑划为基本农田，实际上在空间上也把道路划入了基本农田。

2017年版的永久基本农田是以“二调”为基础的年度变更库为底版，在2022年“三区三线”划定时，永久基本农田并不是重构的划定，而是在布局稳定的基础上进行适当的调进与调出。譬如“二调”中是耕地，也划为了永久基本农田的耕地，在以“三调”为基础的年度变更库中已不是耕地，就必须要调出永久基本农田。但是这种布局的延续，也延续了2017版永农数据库在执行过程中没有发现的问题，而发现的问题在调整过程就已经优化解决。

2017年版永久基本农田划定的规则就是要把城镇周边和道路沿线易被占用耕地划为永久基本农田实行特殊保护。2017年版划定前叫基本农田，当时从2014年以前国家就要求开展永久基本农田划定，加上“永久”两个字之后，地方认为往后就难以再调整了，致使永农划定迟迟无法完成。当时在划定城市和县城所在地周边永农时，地方博弈很大，最终县城以县城所在地城镇允许建设区和有条件建设区边界连成线后外扩一公里，其划定永农必须达到耕地面积60%的具体比例进行控制。

当时笔者所在县城城规建设规模为22平方公里，而土地利用总体规划规模为18平方公里，土规比城规小4平方公里，而城规中还有2平方公里是基本农田，当时就用经省住建厅批准的城规去举证，要把这2平方公里基本农田调出，省国土厅负责永农划定的领导反问“是土规服从城规，还是城规服从土规？”因很多批而未建在土地年度变更库中未能变更，耕地基数大，最后为保证60%而导致城规内基本农田没有调出。在农村，公路两侧是群众最想建房的位置，因为农村建房建在主要道路的两侧，农户是可以做点小生意的，比如开个小商店或者卖点猪肉，也可以营生。而政策却恰恰是要把这种地方划为永久基本农田保护起来，这就是群众的反响。

经常有群众向笔者咨询这些问题，譬如说：在农村较为普遍的沿路布局的农村居民点，两端都已建成了房子，中间还有一二十米没有建，实际又是耕地，而国土调查时应该调为耕地，但又被划为永久基本农田，而对于在此处已准备申请建房的农民是否会质疑？又譬如说：一个老宅基地地上房子垮了，家里的老人家勤快，在老宅和周边晒坪上种了点小菜，但这个地方又邻农田，在调查时调为了旱地，在划定永农时又与周边耕地一同划入了永农导致不能建设，群众怎么不质疑？

在国土调查的角度，按“所见即所得”现状调查没有错；在空间规划的角度，划为永久基本农田也没有划错。大家都没有错，但就是总感觉不合常理，群众难以理解。在“三区三线”划定时，优先序是先划永久基本农田，再划生态红线，然后才是城镇开发边界。而对于村庄规划，也是在划定的永久基本农田和生态红线的基础上，再布局集体建设用地。如果先划为了永农和生态红线，就不可能再布局建设用地。所以，在划定永农和生态红线时我们是不是要考虑村庄建设和村民建房的预留空间，而机械理解优先序，我先划永久基本农田，先都服从我，划了后村庄规划你们再怎么布局建设用地是后面的事，所以就行成这样的局面。而这样也没有错，因为上级规定就是这样，但如果你在农村长大或工作过，总感觉不是很合理。往往真正划定的操作和执行者是技术单位里年轻的大学生们，而那些负责划定的行政主管部门并不是很清楚哪块划入了哪块没划入，除了划定是有问题的、有争议的技术人员向主管部门具体负责人报告了的，或者主管部门具体负责人自己向技术单位交待了的这些区域要怎么划的，其他区域的主管部门和技术单位都不是很清楚有什么矛盾了。待成果获批后具体管控遇到问题时才知道有什么问题。而一般普通的县有上十万个图斑，近100万亩耕地，几万个永久基本农田图斑，没有问题也不可能，只是怎么尽最大可能减少问题与矛盾。永农每隔几年的调整或补划，实际就是对不断发现的问题进行处理，调出或调入。

再讲一个真实发生的案例。一个农户建房本来是拆旧建新，按某省政策占耕地不超130平方米，占农用地不超180平方米，占建设用地和荒山等未利用地不超过210平方米，在建房前镇里联审联批办也批了180平方米，但后来自然资源所到县局套合地类后又有10多平方米的耕地，所以办农用地转用只能按耕地批130平方米。后该农户在建房时又擅自加大了面积建到了210平方米，且在原址上偏移了位置，一半占原旧址，一半占了自留的小菜园，而这小菜园调查是耕地而且还划为永农，最后卫片监控被省里确定为乱占耕地建房交办。

对于这个真实案例，虽农户擅自加大面积和位移自有责任，但这个事情笔者总感觉农村村民建房在部门职责职能上、在审批和监管程序上总感觉有点问题，地类要套合追溯，与眼见的不一定一样，规划也要套合，否则也不知是否是基本农田。而这些都是自然资源所的人员在现场都难以确定的，必须要到县局套合数据库。如果是明显占用耕地，所里的同志也会先确定是不是基本农田。在程序上，应该是农户先申请，农经部门再审查是否有建房资格、再联合选址、再报农用地转用、再发乡村规划许可、乡镇再联审联批、再由农经部门报县批准、再发宅基地批准书、超3层300平方米的还要有施工图、住建部门的施工许可，再放线放样，这一系列流程下来，最少得3个月。一个村民建房，农经部门审建房资格、自然资源部门选址和农用地转用、住建部门要审施工图和许可，涉及河湖、山塘、水库、水闸等划界的管理或保护范围的还要水利部门意见，涉及林地的还要林业部门许可，涉及道路退距的或涉及高压电线等电力设施退距的还要相关部门意见，而这个流程中，相关部门又是否衔接紧密，又是否一环套一环，还真有待考证。

笔者列举的这些问题，只想说明在国土调查地类的认定与图斑边界的确定，永农边界的确定很重要。对于集中连片的耕地，在中间区域是没什么问题的，而关键在图斑地类交接的分界线确定，以及以此为基础而编制的空间规划。

2. 耕地质量分等定级中耕地质量优劣与群众对耕地评价不尽相同。耕地质量好不好，产量高不高，耕种是否方便，耕种成本只有耕种的农民最清楚，任何评价方法都比拟不了的。在现实中，水田无论是立地条件和灌排水等农业生产条件比旱地肯定要强很多，水田要关水丘块内必须是平整的，只是丘块大小的问题。无论从哪个方面说，水田和旱地在种植粮食作物上是不可同一标准来衡量的。水田可以改种旱地，而旱地不采取工程措施是难以改种水田的。国土调查在二级地类虽然区分了水田和旱地，但耕地质量分等定级的质量分布与实地实际又是否一致呢？除空间规划在保障发展预留的建设用地的空间位置不能划为永久基本农田外，是否真正做到了划入永农实行特殊保护的都是优质耕地。

一是耕地质量分等评定数据库中的一等二等耕地与现状、现场和农民的评价是否一致呢？在农村土地的发包，没有水源保障的望天田、小丘块劣田都是打折六成或七成面积发包，荤瘦搭配，好田分完后再给各户搭配打折田。所以哪块田好，哪块田差，农民最清楚。不同质量等级田块在数据库里的相对关系是否与承包人所承包的一致？

二是没有按照耕地质量的优先序采取分层递进的方式进行划定。技术单位在划定永久基本农田时，把国土调查数据库中的耕地图斑叠加在影像上，影像的分辨率决定了地物的清晰度，平面遥感影像无法展现耕地所在地形区域位置、高度、水源状况、交通条件，只要现状库中是耕地，就整图斑的划入永久农田。先说一个挑苹果方法：苹果等级标准果70-75毫米、优质果75-80毫米、精品果80-85毫米、礼品果85-90毫米，所以在一堆苹果中，我先筛选出85毫米以上的，筛完后再筛80毫米以上的，筛完后再筛75毫米以上的，筛完后再筛70毫米以上的。筛完后，大小不同价格也不同。同理，划定永久基本农田也是这样，我先确定耕地的等级，分等确定划入的优先序，先将优等地划入，再划入良好等，再划入合格等，再去除不能划入的因素后，分层递进划定永农，在永农调入与调出时，调入从上至下，调出从下至上，群众才会有认同感，即使为保证划入永农的数量要将山上的耕地也划入永农，也尊重了客观实事，在推进“耕地下山、林果业上山”的未来，也逐步通过优进劣出划牢划实永久基本农田。

对平湖区内的耕地、宅基地及生产生活附属设施的土地、丘陵区和山区的耕地具体情况分析

一、平湖区的耕地。平湖区耕地绝大部分是围湖造田所形成，围湖造田并不是抬高地势形成耕地，而只是修了一道大堤将水面阻隔，把淹没区迎水面向前移所腾出的河湖空间，其高程与原来河湖底部高程是一样的，像今年溃垸的岳阳团洲垸就是围湖造田而形成的。围湖造田形成的耕地，按水田耕种与按旱地耕种，在国土调查、永久基本农田保护（简称永农）、卫片执法中存在的问题也不尽相同。

洞庭湖区某排向外江排水大电排所处位置为垸内最低处，其电排附近因地势低，大部分已改为养殖水面。

1. 平湖区围湖造田按水田耕种的情形。围湖造田而形成的平湖区耕地，丰水期可以自流灌溉，而枯水期则主要依靠泵站提水灌溉。而排水是无法自流向外江，完全依靠排水泵站抽向堤外的河湖。如果一个灌排水灌区管10万亩，那么灌水的泵站肯定是设在这10万亩地势最高的临河湖位置，而排水的泵站就设在10万亩最低的临河湖位置。所以平湖区的土地，在排水泵站大概500米范围内的耕地大部分都挖成鱼池养鱼。因为在平湖区，灌溉泵站与排水泵站的机电设备都是需要耗电的，而产生的电费在90年代都需要分摊到每亩田地的费用里。二00几年后，排水的泵站由政府负担电费，而灌水泵站还是由村组或承包田地的农民负担电费。这样，排水泵站开机的水位高程也有了要求，也就是说水位达到多少才能开机排水，而达到这个水位时，排水泵站大概方圆300米范围内低湖田都是会被淹没的。在这种自然状况下，只能是田块四周挖沟填堤，自然就形成了水面，有抽水设备的就可以种田，没有抽水设备的就只能养鱼，而承包人在养鱼与种田之间，养鱼更赚钱，抽水种田还要电费或柴油的开支，更难赚到钱。所以承包人如果是养甲鱼或珍珠，那就常期是水面，这样国土调查也调查地类也是水面，也与管理不冲突。但如果有承包人采取种一季稻和养一季鱼轮作的方式，这样在种稻时拍的影像，国土调查地类就为耕地；在养鱼时拍到的影像，国土调查地类就为养殖水面。地类为养殖水面改种水田不影响，而地类为水田，且还划为了永久基本农田，那蓄水后改为养殖水面就不行了。笔者认为，划入永农实行特殊保护的耕地应该是稳定耕地，而确定稳定耕地不仅需要考虑灌排因素，还要结合区域高程综合判定是否为稳定耕地，不能仅仅是按国土调查现状数据库中是耕地，在划定时平面影像上也是按耕地耕种的就划入永农。而上述所说的现象，国土调查地类为耕地，也是符合“所见即所得”的调查规程，在规划层面划入了永久基本农田，且卫片执法又监测到了是水面，而要求复垦为水田，也都是符合现行自然资源调查和规划管理的程序和要求的，但总感觉脱离了实际，老百姓难以理解。

某地的围堤湖垸内主要种植蔬菜，每垄旱地长70-100米左右，宽度20米左右，两侧开挖蓄水沟储水用于浇灌，挖沟土方回填抬高每垄旱地地势。该区域国土调查为旱地，地类也未区分沟渠，均划为了永久基本农田。

2. 平湖区围湖造田按旱地耕种情形。某地的围堤湖垸，是国家确定的蓄洪垸，也是单退垸（退居不退生产）。垸内地势平坦、土质肥沃，交通便捷，自上世纪九十年代逐渐演变成蔬菜种植的沃土，目前蔬菜种植面积近5万亩，是湖南省面积最大的专业蔬菜基地，其蔬菜销往全国各地、粤港澳大湾区、东南亚等地。2024年之前国土变更调查为旱地的要求是翻耕起垄和出土长苗。在旱地上种植蔬菜的耕种条件，一是要保证作物不被水浸。起垄的旱地条块较周边要有所抬高，便于沥水作物不被水浸；二是蓄水浇灌。在地势平坦和路网棋盘布局的地形条件下，一垄旱地长度约70-100米左右，宽度约20米左右，公司或合作社集中化种植下，投入高条件好的采取挖深井修泵站预埋水管的喷灌方式；而大多农户自己耕种的是采取挑水浇灌或滴灌。而挑水浇灌也不可能是挖个水池在一处地方挑水，那样来回的距离就很远，耗时耗力且效率低。所以沿每垄旱地长边上开挖一条沟，挖沟的土方用于抬高旱地，同时沟又用来蓄水，既解决了抬地又解决了蓄水的问题。但在国土调查时，既有的蓄水沟也按照旱地调为了耕地，且划为了永久基本农田；还没有挖蓄水沟的也全部调为了旱地并划为了永久基本农田。而对于20米宽的每垄旱地，至少要挖4米宽，1-1.5米深，每垄旱地才能抬高0.2-0.3米，而挖沟后既能蓄水，还能养点鱼。按照《用地用海分类》，南方宽度＜1.0米，北方宽度＜2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）按耕地认定和管理，而超过这个宽度的就不能按耕地认定。而国土调查是耕地，又划为了永农，如果挖1米以上的沟渠就是耕地“非粮化”的问题，所以群众很不理解，正常的改善农业生产条件也变成了“非粮化”的行为，而且还不是短期能够解决的问题。如果要解决该问题，就只能是喷灌或滴灌，而满足这些就必须要打深井、修泵站、埋水管等大投入，这些不是农户自己能够解决的问题。

二、宅基地及生产生活附属设施的土地。宅基地包括哪些一直没有清晰的概念，2019年中央农办和农业农村部出台的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。从上述概念来看，宅基地属于建设用地，都是建有建构筑物的土地。对于宅基地占地面积标准，各省规定不尽相同。湖南省规定：“农村村民每户宅基地面积标准涉及占用耕地的，最高不超过一百三十平方米；使用耕地以外其他土地的，最高不超过一百八十平方米；全部使用村内空闲地和原有宅基地的，最高不超过二百一十平方米”。广东省规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积：平原地区和城市郊区每户不得超过八十平方米，丘陵地区每户不得超过一百二十平方米，山区每户不得超过一百五十平方米”。

但农民对宅基地的概念不仅限于此，还包括晒坪、自留地的小菜园、自留山，而且生产队对晒坪、自留地、自留山也是纳入宅基地分配，不纳入承包地发包。因为在征缴农业税费的年代，纳入发包的土地就要承担税费。而对于土地调查，在“二调”时，村庄不打开，这些土地也调为了建设用地。但“三调”村庄内部要打开，晒坪、小菜园、自留山就按实际地类进行确定。因“三调”底图影像分辨率的问题，有的房前屋后的晒坪也调为了建设用地，小菜园调为了旱土，自留山就调为了林地或园地。这样就涉及到了一些问题，农民房屋拆旧建新位置稍有挪动就可能占用农用地，按湖南政策只要占了耕地就只能批130平方米，譬如挪动位置占了点小菜园；占了其他农用地就只能批180平方米，譬如挪动位置占了点自留山或自留地。并还需要办理农用地转用手续，所以群众很不理解这个问题。

而对于房前屋后的晒坪，也没有明确的政策标准。房前晒坪是每个宅基地都会有的，宅基地包含的面积和审批中，也不包含晒坪。大部分观点晒坪是属于设施农用地，但这种每家每户都有的设施农用地因为普遍存在也没有办理设施农用地备案手续，也没有面积标准，而农村一般是以房屋开间为长度，临道路的以退距为深度（国道退距20米，省道退距15米，县道退距10米，乡道退距5米），而不临道路的一般深度5-10米。而在卫片执法下发的图斑中，一些晒坪也被拍到，如按设施农用地管理采取设施农用地备案即可销号，但某些省份要求房前屋后晒坪占用耕地的要按建设用地管理，这就让基层管理部门和农户不知所措。因为可通过农用地转用使用集体建设用地的情形只包含村民建房、乡村公共设施或公益事业、村办企业，晒坪按什么申报，以什么审批，由谁审批？

三调采用分辨率优于1米卫星影像与农经权发证1：2000的航拍影像清晰度对比。

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三、丘陵区和山区的耕地。从三调底图卫星影像的分辨率来看，一些地类是难以通过影像辨别和确定的，虽对疑似图斑采取实地调查取证，但地类认定与实地不符的情况肯定是存在的，误调为耕地的情况也肯定存在的。而一些丘陵山区因占补平衡在山上所开发的耕地也是客观存在的，但最为关键的是本轮国土空间规划农村地区很多省份永久基本农田划定比例达到了耕地的90%，也就是说如果山上国土调查有10亩耕地，就有9亩多要划为永久基本农田，因为“三区三线”中生态红线内耕地、城镇开发边界内的耕地要全部调出，所以这些地方的永农比例还要分摊到这些区域以外耕地的永农划定比例中，所以山上10亩，可能10亩都划为了永农。但群众很难理解这个事情，因为一旦划为永农，就会涉及到耕地“非粮化”的问题。而这些耕地，既零散不适宜机械化耕种，又难以机械化运输，在当前城镇化劳动力大量转移城市的情况下，留守的老年人没有体力也不愿意再去耕种这些地了。对于基层组织，上级党委政府强调考核与责任，所以会自己式要求群众去恢复耕种，但群众很不理解，山下好田有的都荒在那里不愿种，山上林中的耕地还要把树砍了去种地。

如果没有经济效益来衡量耕地保护，群众认为就是空中楼阁。在农村种地农民的想法一般可归纳为三种。第一种是自己种自家人吃放心一些，这种心态种地就不在乎成本，笔者在农村的亲戚很多都是这样种心态，只种一两亩地水稻自己吃，少杀农药少用化肥，其他流转出去。第二种当种子、农药、肥料、机械、运输等要花出去的钱直接支出成本要高于收益的情况下，就难有种的动力，弃耕或种果种树。第三种在计算投劳和所需花出去的直接成本后与收益持平，收益高于直接花出去成本，能够把投劳的这部分换成工钱情况下，有一部分农民会继续种。因为现在的农村，不是我们小时候80、90年代的农村。一是农村很少有年轻人和中年人，即使有一些年轻人和中年人也不愿搞农业生产，靠种地收入太少；二是农村已很少烧柴火煮饭了，没有人再去砍柴拾柴，山里遍地杂草荆棘，山难进，地易慌。三是农村有一部分群众开始吃买粮了，对比于种粮，做几天杂工就能赚回一年种粮的钱。四是原来田地里种冬季作物油菜和绿肥也难见到了。五是也没有人情愿种两造水稻了，种早稻也是各级政府督促完成粮食播种面积，而且有的地方种子都是村里发的，农民没有指望收成，早稻也是亏本。基于上述现状，耕种条件不好的土地往后再难有农民愿意耕种了。

如果我们还一味只强调耕地数量而不重视耕地的区位，不认真分析基于上述事实，未来持续监测耕种的任务就会变成基层组织的负担。如果我们不基于农村的客观实际，不基于自然规律，不基于生产规律，不基于群众意愿，未来自然资源管理工作会越来越脱离群众。

作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于湖南某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写70余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。

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