“小田并大田”堵在哪里？如何打通？
如何解决耕地碎片化和布局散乱问题？如何实现农业生产规模化问题？如何解决“谁来种地、如何种地”问题？从笔者调研来看，通过开展集中连片整治来解决这一系列棘手问题，几乎已成为当前各地普遍认可的最优选项。
像笔者所在的浙江，正通过实施耕地质量提升、耕地功能恢复、耕地生态建设、整治补充耕地、建设用地复垦等各项工程，大力推进百亩方、千亩方、万亩方永久基本农田集中连片整治，使小田并大田，以此根治耕地碎片化问题，打造“现代田园、生态田园、美丽田园”。
但从实践来看，当前还面临着一些亟待打通的堵点：
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一是资金投入不足且整合不够。目前，自然资源、农业农村、水利等涉农资金投放渠道过于分散，发放层级、对象也不一致，导致资金未能发挥整体引导效益，也使得基层政府积极性不高。
二是多田套合空间错位且目标倒挂。从空间布局看，由于涉及不同部门且管理层级和要求不一致，导致耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区错位布局，三者完全套合一致面积距离理想目标有不小差距，农业生产空间格局散乱。从数量上看，一些地方的高标准农田建设与保护任务超出永久基本农田保护任务。
三是面临政策障碍且缺乏解决通道。目前，在开展“小田并大田”过程，涉及到林地时，只有建设占用林地方能通过批准后实施，其他用途的林地占用或者置换缺乏通道。虽然国家层面专门发文厘清林地管理边界，但实际工作中，零星林地与耕地和永久基本农田交织的问题尚未彻底解决。此外，永久基本农田中还存在部分零星分散、房前屋后、高山远山区域的“碎片化”地块，面临着无人耕种、易发生“非粮化”等问题，本身也不具备建成高标准农田的条件，落实党中央“把永久基本农田全部建成高标准农田”要求，还需要有相应配套政策支持。
四是土地流转状况极大制约“小田并大田”。对于农地已流转的项目，规划设计标准普遍较高，“小田并大田”便于开展，容易达到整治。但土地流转程度不高的地区，项目区内虽已整治为耕地，却无法实现田块归并和沟渠路重构，难以实现机械化和规模化生产，容易发生新的“非粮化”问题。
通过“小田并大田”彻底解决耕地碎片化问题，优化农业生产布局，是推动农业现代化的有效途径。笔者以为，针对上述堵点问题，还要从五个“合一”入手，在对症下药的同时系统施策，让“小田并大田”释放出更多惠农红利。
数据合一，构建统一数据管理平台。比如，建立以“三调”耕地为基准的面积统计方式，统一口径和标准，明确耕地、永久基本农田、高标准农田家底和任务目标，正视现状，为“多田合一”奠定数据基础。
布局合一，开展顶层规划编制，牟定保护格局。在耕地保护目标底座上优格局、提总量。比如，通过耕地保护与利用规划，落实永久基本农田与高标准农田布局一体化，协调粮食生产功能区规划布局，以“大区融合”落实优质耕地的系统性保护。
路径合一，建立以耕地空间综合整治工程为核心的实施方式。以永久基本农田保护区为实施单元，推进高标准农田整治建设、调整优化粮食生产功能区，协同相关整治工程，秉承全要素生命共同体理念，整体设计，共同推进耕地空间治理。
资金合一，统筹涉农资金，扩大资金叠加效益。按照“渠道不乱、用途不变、各司其职”原则，统筹相关资金共同实施耕地空间综合整治，化“零钱”为“整钱”，做到“应整尽整”，实现资金“1+1>2”效果。
管制合一，改革创新，优化制度。比如，研究制定永久基本农田红线管控办法；探索建立“多田储备区”制度，将永久基本农田储备区与高标准农田储备区、粮食生产功能区储备区融合，健全国土空间规划管理；有序推进山上山下农用地空间布局优化；积极探索永久基本农田、高标准农田与粮食生产功能区“一动皆动”优化机制。
（作者单位：浙江省自然资源厅）
来源：土地观察
