自然资源部答复｜要实事求是因地制宜分区分类优化土地政策来保护耕地的建议

知自然

作者

对十四届全国人大二次会议第4201号建议的答复

各位代表：

　　你们提出的《关于国家自然资源部要实事求是因地制宜分区分类优化土地政策来保护耕地的建议》收悉。你们的建议对于我们了解高寒冷凉山区耕地保护情况，进一步改进完善耕地保护政策措施具有重要参考意义。2024年3月，我部邀请鲁权代表到我部座谈交流，鲁权代表提出了很多好的意见建议，我们也将相关政策出台的背景、有关工作的考虑向鲁权代表作了介绍。针对此次建议中所提问题，我部会同农业农村部认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作

　　一是强化规划管控。统筹划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，将18.65亿亩耕地保有量和15.46亿亩永久基本农田保护任务带位置分解下达至各省（区、市），做到优先划定、应划尽划、应保尽保。

　　二是完善制度规定。建立并实施“两平衡一冻结”制度，即耕地转为非农建设用地，严格落实占补平衡；耕地转为其他农用地，严格执行进出平衡；违法建设占用耕地，处置到位前先行冻结补充耕地指标，确保各类行为占用的耕地都能得到补充。大力推进节约集约用地，完善土地使用标准，严格控制新增；实施建设用地增量安排与存量盘活挂钩机制，推进超期未开发土地依法处置，积极盘活存量；引导各地用“存量”换“增量”、用“地下”换“地上”、推动“用资金技术换空间”，从源头上减少对耕地的占用。同时，贯彻落实二十届中央财经委员会第二次会议精神，深入推进占补平衡改革，扩展占补平衡管理范围，拓宽补充耕地来源，改进补充耕地落实方式，严格落实“以补定占”。

　　三是严格执法督察。建立耕地和生态保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”的态度，严肃查处违法占用耕地从事非农业建设、挖湖造景等行为。国家自然资源督察机构连续6年开展耕地保护督察，向各省级政府发出督察意见书督促整改，约谈违法违规问题严重的市县政府负责人，公开通报典型案例，形成震慑。2023年，自然资源部已公开通报了148个违法违规重大典型问题，集中约谈了22个问题突出地市政府负责人。

　　四是严肃考核问责。落实耕地保护党政同责要求，对各省（区、市）党委和政府耕地保护和粮食安全责任制落实情况严格考核，压实省级党委政府耕地保护主体责任。

　　五是推动耕地保护立法。会同农业农村部一起参与起草《粮食安全保障法》，落实“量质并重”的要求，专设耕地保护一章，对严格规划管控、严格落实补充耕地责任、加强高标准农田建设、提升耕地质量、开展耕地质量调查和评价监测等提出明确要求，该法已于今年6月1日施行；推进耕地保护和质量提升立法进程，将耕地质量提升、退化耕地治理等内容作为法律要求，明确各方权利义务。目前，耕地保护和质量提升法已经列入全国人大常委会立法工作计划，我们正会同相关部门抓紧研究修改完善法律草案；同时，积极参与修订《农业法》，推动在《农业法》中增加耕地保护建设法条，强化高标准农田建设、耕地质量提升等方面法律约束。

　　二、关于鼓励粮经套种，推进耕地复合利用的建议

　　正如你们在建议中提出的，在耕地上通过复合种植方式套种粮食、林果等作物，有利于实现生态保护与粮食安全生产协调发展，有利于促进农民群众增收，对于解决当前高冷寒凉山区耕作条件差、基础设施不完善、种植收益低等问题具有积极意义。但是，在推进耕地复合利用过程中，也应当注意遵循耕地用途管制有关要求，有效防止耕地流出。

　　（一）严格落实耕地用途管制有关要求。第三次全国国土调查成果显示，2009年-2019年，全国耕地数量减少1.13亿亩。从耕地流出的主要情形看，近一半流向了林地，近1/4流向了园地，农业结构调整和国土绿化成为耕地减少的主要原因，耕地保护形势十分严峻。对此，2020年下半年，国务院先后出台坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的文件，明确要求严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。2021年9月，新施行的《土地管理法实施条例》作出严格控制耕地转为其他农用地的规定；2021年11月，为落实《土地管理法实施条例》和国务院有关文件规定，我部、农业农村部、国家林草局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），进一步明确了耕地用途管制规则，明确永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，要通过年度内将其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。同时规定，永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变；现状种植棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。一般耕地在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。（推荐阅读：耕地用途管制政策规定和解读）

　　（二）准确把握耕地的认定标准。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）及《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(自然资发〔2023〕234号）等文件明确，耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲料饲草等农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地），包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。对耕地上种植林木、园艺等作物，尚未达到林地（即乔木郁闭度≥0.2，或灌木覆盖度≥40%的土地）或园地（即园艺作物等覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地）认定标准的，仍按耕地认定；如实地已达到林地或园地认定标准的，应该按林地或园地认定。在第三次全国国土调查和年度国土变更调查工作中，严格依照相关分类标准，按照实地现状认定地类的原则开展调查。（推荐阅读：你未必清楚：什么是耕地？耕地上可以种什么？）

　　综上，在符合耕地认定标准、不造成耕地减少的前提下，我们鼓励通过“稻药轮作”、“烟稻轮作”等粮经复合利用方式，以及发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体养殖等提高耕地种植收益。对于造林绿化、种果种茶等可能导致耕地地类改变的，则应当合理选址，避让永久基本农田，涉及占用一般耕地的，要严格落实补充耕地责任，确保可以长期稳定利用的耕地总量不减少。

　　三、关于进一步优化耕地布局的建议

　　你们在建议中提出，建议“实事求是、因地制宜，将不具备耕地或基本农田条件的低效农用地，逐步调整为园地类进行管理”，对此，我部通过开展全域土地综合整治、完善永久基本农田管控规则等措施，积极推动耕地、园地等农业空间布局优化，使农业生产空间和生态空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

　　一是扎实推进全域土地综合整治。针对农村地区国土空间存在的乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，2019年我部部署开展了全域土地综合整治试点工作，以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村生态环境，助推乡村全面振兴。目前，我部正在制定深入推进全域土地综合整治工作意见。（推荐阅读：全域土地综合整治主要政策规定）　

　　二是完善永久基本农田管控规则。目前，我部正会同农业农村部积极推动出台《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》），进一步调整完善永久基本农田管理要求，初步思路是按照“先划入、后调整”的原则，将移民搬迁后不适宜耕种的地块，零星破碎地块，以及位于15度以上、处于生态脆弱地区、列入严格管控类且无法恢复治理、灾毁和采矿损毁无法修复、国土调查标注的难以或不宜长期稳定利用耕地等地块予以调出，逐步推进实现永久基本农田布局优化，实现永久基本农田集中连片。目前，《办法》已完成公开征求意见，待修改完善后及时印发实施。下一步，我部将加快推进《办法》出台工作，指导地方严格落实。（推荐阅读：征求意见｜永久基本农田保护红线管理办法）

　　下一步，我部将深入开展调查研究，特别是按照你们的建议加强对高寒冷凉山区耕地保护工作的实地调研，进一步了解基层情况，解决地方实际问题，持续完善政策措施，在严守耕地保护红线的前提下，通过有序推进耕地复合利用、持续优化耕地布局等措施，统筹好生态系统保护和保障粮食安全的关系，促进农民持续增收，不断提升人民群众幸福感和获得感。

　　感谢你们对自然资源工作的大力支持。

（来源：自然资源部，内容有删减）