美国关键矿产供应链同盟构建战略研究 ——基于“友岸外包”视角

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导读

文章采用文献分析法和案例分析法，对美国关键矿产“友岸外包”供应链国际同盟战略进行研究分析。基于美国关键矿产领域的对外依赖现状，分析了美国为保障关键矿产供应所采取的国内政策和国际战略；以矿产安全伙伴关系（MSP）为例，剖析了美国关键矿产供应链国际同盟战略的深层含义，详细列举了MSP的目标、原则、框架及成立以来的主要活动，揭示了MSP的政治化、强调价值观类似性，以及排他性和互补性共存的特点。研究发现，美国正通过此战略在全球范围内构建排除中国的关键矿产供应链同盟，旨在应对气候变化、地缘冲突及全球重大事件对供应链安全的影响。因此，我国应加强信息分析，正确认识“友岸外包”战略，加强国际合作，制定关键矿产战略，以保障在关键矿产供应链的优势地位和资源安全。

本文引用信息

程萍.美国关键矿产供应链同盟构建战略研究——基于“友岸外包”视角[J],中国国土资源经济,2024,37(7):38-46.

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来源：中国国土资源经济

章节目录

CONTENTS

0 引言

1 美国关键矿产领域友岸外包相关政策与战略

2 美国关键矿产领域“友岸外包”战略典型实践——矿产安全伙伴关系（MSP）

3 启示与建议

0 引言

矿产资源国际竞争已经成为大国博弈的焦点，核心是争夺地球资源及其控制权。关键矿产是国防、新兴产业和能源转型不可或缺的原材料。美国是世界上最早将关键矿产与国家安全关联在一起的国家。早在20世纪30年代末，美国就制定了《战略和关键材料储备法》（Strategic and Critical Materials Stock Piling Act of 1939），建立了关键矿产资源战略储备制度。进入21世纪，气候变化加剧、地缘冲突不断，加之全球重大事件突发、频发，使得美国更加重视关键矿产资源供应链安全。2022年，美国财政部长珍妮特·耶伦正式提出了“友岸外包”供应链概念。事实上，在这一概念提出之前，美国已经在贸易和关键矿产领域不同范围内实践着这一战略。随着时间发展，美国的“友岸外包”战略意图逐渐清晰，构成了新的地缘政治形态。尤其是2022年美国牵头组建“矿产安全伙伴关系”，形成了排他性的关键矿产同盟，这种新的地缘政治形态也愈加清晰。

近年来，美国对关键矿产的关注程度逐渐增加。2018年，美国发布了关键矿产清单，列出了35种关键矿产；2022年，美国再次更新关键矿产清单，扩充到50种关键矿产；2023年，美国能源部的关键矿产评估报告将铜、电工钢和硅纳入关键矿产范畴。为确保关键矿产供应安全，拜登政府开展了“百日供应链审查”，出台《通胀削减法案》，目的是减少关键矿产供应链对竞争对手国家的依赖。

国内学者十分关注美国的关键矿产供应链发展，研究聚焦于美国关键矿产战略及其演变发展过程和供应链风险管理的启示等，探讨美国关键矿产战略的特点、举措和需求，归纳分析美国关键矿产政策演变及其动因和影响，研究美国在深化全球矿产供应链合作、加速推进清洁能源关键矿产供应安全的合作阵营化方面的举措。

2022年，美国提出了供应链“友岸外包”战略，并在关键矿产领域开展实践。目前国内关于“友岸外包”的研究较少，有学者分析了美国“去风险”战略对中国产业链供应链安全的影响，认为美国通过制造业回流、“近岸外包”和“友岸外包”重塑全球产业空间布局，威胁了中国产业链供应链结构要素安全。也有学者从“友岸外包供应链”视角分析美国对华经贸政策和外交政策。有国外学者探讨了能源转型背景下“友岸外包”的概念，并以矿产安全合作伙伴关系（MSP）为案例，探讨“友岸外包”战略对关键矿产供应链、能源转型和国际能源关系的影响，分析了这种做法的优势和潜在隐患，但其立场更多地关注对中国优势关键矿产的影响。

美国很多关键矿产对外依存度高，因此，构筑国际同盟是保障其供应链安全的最主要战略，有必要进行重点分析。鉴于国内学界从中国立场出发分析美国关键矿产同盟“友岸外包”战略的研究尚属空白，也较少分析研究美国建立的矿产安全伙伴关系（MSP），本文拟就这一课题开展研究，为更全面地了解美国关键矿产国际战略提供参考。

1 美国关键矿产领域友岸外包相关政策与战略

1.1 美国主要矿产资源供应现状

美国矿产品的进口依赖程度很高。根据美国地质调查局发布的《2024年矿产商品摘要》报告，2023年，美国主要消费的49种矿产品中半数以上依赖进口，其中15种矿产品100%依赖进口，进口依赖度超过50%的有24种（表1）。

由表1可知，中国是美国多种关键矿产的进口来源国。但2018年以来，中美之间的经贸冲突不断加剧，叠加新冠疫情和俄乌冲突所引发的供应链中断和地缘政治紧张局势，美国意识到关键矿产供应链所面临的风险。2021年，美国启动对供应链的“百日审查”，重点关注关键矿产等领域的供应链安全。审查结果显示，美国现有的关键材料储备不足，难以有效应对供应链中断的风险。因此，美国政府提出了增加财政拨款、提供金融工具等支持措施，以扩大关键矿产的战略储备和供应。这包含两类战略：一类是在美国国内加强关键矿产自主开采加工；另一类是在国际层面建立“友岸外包”供应链。

1.2 美国保障关键矿产供应的国内政策

在国内层面，美国从立法到税收等方面采取了一系列举措来提高国内关键矿产供应链保障能力。

一是支持关键矿产的国内开采和投资。2017年，美国总统签署第13817号行政命令，旨在推动美国本土关键矿产供应链的重建，涵盖勘探、开采、精炼、分离、合金化和回收利用等各个环节。该命令旨在简化相关流程，加快恢复美国国内生产制造能力。依据《国防生产法》，美国在2021年和2022年分别投入超过6000万美元的资金支持稀土开采和加工，并设立专项基金用于大容量电池相关矿物生产。2022年，美国的《降低通胀法案》规划了5亿美元资金用于支持关键矿产开发。

二是加大对关键矿产技术研发的投入。为更好地开发和回收关键矿产，美国组建了能源效率和可再生能源办公室（EERE）、关键材料研究所（CMI）、锂电池回收研发中心（ReCall）等机构，通过一系列研究项目促进关键矿产供应链全链条的技术创新。美国能源部自2021年1月以来已承诺约1.33亿美元，用于支持全国传统采矿和化石燃料生产社区的关键矿产和材料勘探、资源识别、生产和加工项目。此外，美国还组织公私合作伙伴开展关键矿产尖端提取、回收和再利用技术。2021年，美国政府向多所大学提供补助金，支持关键矿产特性研究及其应用。2022年，美国政府资助芒廷山口材料公司（MP Materials）3500万美元用于稀土磁铁供应链建设，并启动能源负排放资源回收采矿创新计划，为16个项目提供3900万美元，以开发铜、镍、锂、钴、稀土元素及其他关键矿产的国内生产技术。

1.3 美国关键矿产“友岸外包”供应链构建

1.3.1 “友岸外包”概念的提出

2022年，美国财政部长珍妮特·耶伦在美国智库大西洋理事会上发表主题演讲，其中提到，美国的目标应是实现自由且安全的贸易，支持供应链向大量可信赖的国家“友岸外包”。耶伦进一步阐释：友岸外包是指……我们有一个国家群体，它们在如何运作全球经济和如何管理全球经济体系方面严格遵守一套规范和价值观，我们需要加深与这些伙伴的联系，共同努力，确保我们能够提供所需的关键材料。所谓“友岸外包”，指的是将离岸企业和生产过程转移到与母国政治距离接近的地点，而不是根据地理上的“距离、效率权衡或纯粹的国内产业政策目标”而选择地点。其实质是把经济活动引向那些与发达国家有着相同价值观和原则的国家或地区。

与友岸外包相对的是“离岸外包”（off-shoring），即将产业链布局在劳动力低廉的地方，这是全球化时代的基本经贸规则，是纯市场经济思维。2020年5月，美国国际开发署副署长格里克（Bonnie Glick）表示，“离岸外包”是美国供应链体系的“巨大失败”，并提出美国应考虑以“近岸外包”（near-shoring）、“盟友外包”（ally-shoring）的方式维护美国供应链安全。2021年，拜登政府开展供应链百日审查，审查报告中提出，要大力推动“盟友外包”或“友岸外包”来增强美国供应链韧性。

1.3.2 美国关键矿产“友岸外包”战略体系

在国际战略层面，美国展开多项双边和多边行动，如2019年美国商务部发布《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》报告，提出了6项行动纲领、24项目标和61项建议，其中包括推进关键矿产供应链转型、加强与盟国合作等内容。2020年后，美国更是密集出台一系列政策，在国际上与不同国家签署文件，在国内出台促进关键矿产国际合作的政策，如拜登政府签署的13953号行政命令和美国能源部、商务部关于关键矿产的战略等，旨在加强与盟友的关键矿产合作，保障自身及盟友的供应链安全。

西方国家通过战略联盟加强地缘政治影响力并确保供应链安全。美国的关键矿产国际同盟采取的是“友岸外包”战略，即与“志同道合”（like-minded）的伙伴共同构建“自由且安全的”供应链环境。2019年，美国同澳大利亚、巴西、刚果（金）等主要矿产品生产国签订“能源资源治理倡议”，同年构建“关键矿产同盟”，旨在提高对全球资源的控制力。2022年，美国与其10个盟友共同宣布成立的“矿产安全伙伴关系”（MSP）。2023年，美国和欧盟在G7会议上达成矿产金属协议，目标是以G7为锚点建立一个新的矿产金属供应链网络。2022年11月，在亚太经合组织（APEC）会议期间，美国同其他13个印太经济框架（IPEF）成员国共同提出构建“关键矿产对话”，以此确保在IPEF内部建立“稳定的核心矿产供应链”。这些都是美国构建全球矿产供应链网络的组成部分，是“友岸外包”战略的实现形式。“友岸外包”战略使得美国在关键矿产供应链的上中下游都取得了进展。在供应链上游，有地质禀赋处在优势地位的资源丰富国家，如作为关键金属主要生产国的澳大利亚、巴西、刚果（金）、加拿大等国；在供应链中游，有日本、韩国、芬兰等关键矿产冶炼加工强国；在供应链下游，有美国、日本、韩国、德国等关键矿产消费大国。

2 美国关键矿产领域“友岸外包”战略典型实践——矿产安全伙伴关系（MSP）

2.1 MSP的目标、原则和框架

MSP是“友岸外包”概念的首次实际战略应用。耶伦于2022年4月提出“友岸外包”供应链理念，同年6月，在全球最重要的矿业大会（加拿大勘探者与开发者协会年会，PDAC）上，美国牵头与澳大利亚、加拿大、欧盟、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典和英国等10个国家和组织成立MSP，目标是确保关键矿物的生产、加工和再循环方式能够支持各国充分实现其地质禀赋所带来的经济发展利益，MSP成员将致力于建立稳健、负责任的关键矿产供应链，以支持经济繁荣和气候目标。此外，MSP还寻求促进政府和私营部门的投资，以鼓励符合环境保护、社会责任和治理（ESG）最高标准的机会。《MSP负责任的关键矿产供应链原则》明确了该伙伴关系的主要原则是致力于提升全球矿产行业的ESG标准。在这一原则指导下，MSP通过一系列以项目为中点的工作组开展工作。这些工作组负责与待开发项目的提议者接触，评估项目是否符合ESG标准和MSP战略目标，并评估 MSP 可以支持的潜在模式，具体支持方式包括提供资金、外交或其他形式。参与这些工作的MSP 成员国政府机构和部门众多，包括外交、经济、能源、贸易、发展融资和出口融资等机构和部门。MSP将评估和支持世界各地的项目，包括 MSP 合作伙伴内部和外部成熟和新兴清洁能源经济体中的项目。目前，MSP正在评估全球十多个矿产项目，涉及多种矿产品及其价值链的各个环节，包括加工和回收项目。

2.2 MSP的主要活动

MSP自成立以来，美国以其为平台开展了多个多边和双边活动（表3）。其中大部分活动由负责经济增长、能源和环境的副国务卿费尔南德斯（Jose W.Fernandez）亲自带队参与，包括加拿大PDAC年会、南非Indaba矿业大会、伦敦金属交易所周（LME Week）活动等，其间，MSP伙伴不断扩大（成员国从11个扩展到15个，挪威、意大利、印度和爱沙尼亚陆续加入），非伙伴国参与者也不断增加，并达成了一系列的合作。

2.3 MSP的特点

MSP与美国之前建立的双边和多边合作关系存在着一些显著不同。

一是经济活动政治化。一方面是MSP选择的活动平台。加拿大PDAC年会是全球最大的矿业大会，南非Indaba矿业大会是非洲最大的矿业大会，这些大会，包括LME周原本都是纯粹的矿业投资和洽谈平台。但MSP通过政治活动使这些平台逐步带上了政治色彩。另一方面，关键矿产供应链也逐渐从经济领域事项转向了以政治趋同为前提的地缘政治博弈事项。围绕关键矿产的争夺成为美国政府政策的重要组成部分。

二是强调价值观类似。MSP在成立之初就强调“可信赖”的伙伴，2023年又提出了“志同道合”（like-minded）的伙伴。这要求加入MSP的成员国或组织需要与这些西方国家有共同的价值观。“友岸外包”并非新鲜事物，其关键内核“国家友谊”一度是冷战时期西方国家的思维方式，这种冷战思维造成了世界分为两大对抗阵营，最终以苏联解体结束。“友岸外包”显然是这一理念的复苏，世界也在关键矿产领域逐渐形成不同的利益集团。可以说，“友岸外包”是一种新型地缘政治。

三是排他性和互补性共存。虽然MSP没有提出所针对的国家，但英国政府提出，MSP的主要目标是“激励多样化”，减少中国在关键矿物加工方面的主导地位，并在较小程度上减少俄罗斯在钯、镍和其他矿物供应方面的份额。从MSP近两年的活动可以看出，MSP 的成员仅限于西方国家及其盟国，也被称为“矿产和金属北约”和“金属北约”。这种排他性将不属于西方意识形态的中国和俄罗斯等国家排除在合作伙伴之外，更进一步的目的是想摆脱与中国、俄罗斯等国的关键矿产贸易。同时，MSP内部成员国的优势矿产能够互补，如加拿大、挪威、韩国、日本都是美国关键矿产进口来源国，MSP试图拉拢并建立合作的发展中国家资源大国，也为MSP成员提供了重要关键矿产资源。

2.4 MSP的本质与影响

作为“友岸外包”战略的具体实践，从经济学视角，MSP牺牲了原本以效率为主导的全球资源配置机制，转而采取以安全为目的的地缘化资源获取战略。从政治角度看，MSP是以美国为首的发达国家为对抗中国在大多数能源转型金属（如锂、钴、镍等）供应链优势而采取的联合行动。他们试图通过在矿业投资信息共享、培育矿业资本市场、支持矿业公司跨国行动和建立关键矿产全球标准（如ESG）等方面的双边、多边合作，以“组团”方式削弱中国在能源转型金属供应链上的优势地位，期望摆脱对中国能源转型金属供应链的过度依赖。因此，MSP对于全球化和中国都将产生影响。

一是在全球形成对抗的新地缘政治利益集团。在关键矿产领域，MSP代表传统西方利益集团对抗中国、俄罗斯等在关键矿产领域具有优势且存在意识形态冲突的国家。这种对抗趋势势必会造成关键矿产全球治理区域化、集团化，进而扭曲全球资源配置机制。

二是影响我国海外资源获取和投资。我国在关键矿产方面的优势更多处于精炼和加工环节，和美国类似，我国在原材料方面也高度依赖海外供应。MSP成员中包含多个资源国，如加拿大和澳大利亚，此外，MSP也联合资源丰富的发展中国家，如刚果（金）、秘鲁、阿根廷等，在对抗趋势下，必然会限制我国获取海外资源的能力，也会影响我国矿业企业海外权益。如2022年8月，美国国务院发文称支持刚果（金）政府审查采矿合同和加强问责制决定，并且正在提供超过3000万美元援助，以帮助刚果（金）政府促进负责任和可持续的采矿实践。随后，部分在刚果（金）的中资矿业企业受到相关调查。

总的来看，MSP是美国正式提出“友岸外包”战略以来最为典型的实践，有正式的成员、明确的目标、清晰的工作机制、不断发展丰富的内外盟友和活动，也是真正意义上的与中国在关键矿产领域“脱钩断链”的形式。

3 启示与建议

关键矿产对于我国经济发展有十分重大的意义，是我国实现“双碳”目标的重要要素保障。美国的战略对全球资源配置都会产生影响。因此，我国应分析研究美国的“友岸外包”战略，及时采取措施，保障我国在关键矿产供应链领域的优势地位和关键矿产供应链安全。

一是加强信息分析，正确认识美国的“友岸外包”战略。由于关键矿产是相对较小的研究领域，目前关于这方面的研究较少，应密切跟踪美国“友岸外包”战略的最新行动和发展方向，同时关注MSP其他成员的战略和行动，更全面地了解全球关键矿产发展动态。虽然美国的“友岸外包”战略和MSP实践已经明确表明与中国“脱钩”的意愿，但我国不宜以“集团化”应对“集团化”，避免竞争升级而影响铁、铜、铝、钾盐等其他大宗矿产供应安全。

二是充分利用现有的双边、多边合作机制。发挥中非合作论坛、金砖国家、上合组织等双边、多边合作机制的作用，促进矿业高层交流。利用中国国际矿业大会、中国-东盟矿业合作论坛等平台发出中国推动国际矿业合作的声音。积极加入采掘业透明度倡议（EITI）等已有国际矿业组织，必要时牵头建立一些国际矿业组织，彰显中国在全球资源治理和国际矿业合作中的担当精神。

三是加强和保障海外资源获取。借鉴中国矿产资源集团与淡水河谷等国际矿业公司合作的初步经验，与发达国家矿业公司加强合作，推进矿业产业链深度嵌合和利益捆绑，增强企业海外权益资源及时转化为实际产量的供应能力。积极与全球矿产资源丰富国开展矿业领域合作。目前，我国在非洲、南美洲和东南亚都开展了大量的矿业投资，但随着美国的不断拉拢，这些国家可能会收紧外商直接投资矿业的政策，需要高层磋商，为矿业合作打下良好的政治基础。

四是制定我国的关键矿产战略。厘清我国的关键矿产清单，制定关键矿产发展的中长期战略，建立覆盖关键矿产供应链上、中、下游的政策激励体系，建立多元化的贸易和投资渠道，利用好国际国内两个市场、两种资源。

作者信息

作者简介：程萍（1983—），女，安徽省安庆市人，中国自然资源经济研究院副研究员，经济学博士，研究方向为自然资源经济与战略研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2024-08-07 10:00:16

矿产资源保障