规划实施评估原则、方法特征及技术趋势

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导读

规划实施评估覆盖了规划编制与运行的全过程，已成为规划实施全周期总结和评价的重要手段，对于推进落实规划有着重要的现实意义。探讨分析规划实施评估发展的新趋势和新维度，可为规划实施评估理论与技术方法的完善提供借鉴。文章基于提升规划治理的现实需求及规划实施评估的重要技术路线框架，重点研究了规划实施评估所遵循的SMARTER原则，深入阐述规划实施内部评估和外部评估的方法特征。规划实施评估发展的新趋势和新维度表现为：①规划实施评估的刚性将更强，实施机制和政策措施将更趋完善；②规划实施第三方评估成为强化规划管理的有力抓手；③规划实施评估成为实现风险预警防控管理的关键环节；④数字化转型发展已成为规划实施评估的新优势和重要支撑。

本文引用信息

张兴,周怀龙,丁宇.规划实施评估原则、方法特征及技术趋势[J].中国国土资源经济,2024,37(11):17-23

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章节目录

CONTENTS

1 规划实施评估的技术路线框架

2 规划实施评估遵循的SMARTER原则

3 规划实施内部评估和外部评估的方法特征分析

4 规划实施评估发展的新趋势和新维度

规划实施评估是国家治理现代化的重要内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专门针对规划实施机制和实施监测评估提出了具体要求，进一步明确“加强对规划实施的组织、协调和督导，建立健全规划实施监测评估、政策保障、考核监督机制”“开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估”。长期以来，党和国家在注重发挥发展规划的战略导向作用的同时，更加强调构建统一协调的规划实施体系，这也对评估机制在政策执行和规划实施中的重要性作出了更高的定位。尤其是“十三五”以来，评估机制向多层级、多领域、多行业拓展，规划实施评估体系化建设在自上而下传导的实践探索中逐步健全完善。“十四五”时期，规划实施情况监测评估更是迎来新的发展高潮，开展科学的规划实施评估对推进规划落地有着极为重要的现实意义。

随着发展规划实施评估工作的持续开展，当前基于发展规划实施评估对象正由“蓝图式方案评估”转向“实施过程和绩效评估”。综合考量规划实施过程是否科学合理，目标任务是否达成，调查“规划做了什么”“规划该如何做”，思考“短板弱项如何补”，为何要进行规划实施评估及如何开展新发展阶段评估，遵循什么评估原则，规划编制、实施机构主体与第三方评估是否分离等规划编制实施最关键的核心技术问题，都需要通过规划实施评估予以核实和分析，并充分利用规划编制实施的内部和外部两个层面对规划实施成效及现实中存在的问题作出评估判断，统筹把握内部评估与外部评估之间的内在联系，彰显高质量发展阶段规划实施评估的发展趋势。

1 规划实施评估的技术路线框架

规划是改革发展的阶段性目标和行动指南，是为实现中长期发展目标而作出的一系列战略决策和行动方略。规划作为经济社会全面发展和重点发展的框架及各种策略战略的载体，通过设定约束性和预期性指标，明确中长期规划发展方向、管理需求的战略和策略，规划实施的重点聚焦在目标任务及后续实施保障机制上。评估是提高规划实施质量效能的重要管理抓手，可有效加强对规划实施的管理和督导。当前规划实施评估业务已迈入全面系统化的全新纵深发展阶段，为顺应规划实施新形势，国家和有关部委及地方政府制定的各项规划中均明确了实施评估要求，围绕新时代主题主线政策趋势和行业方向，确定评估规划的战略重点和主要任务（图1）。从国家规划保障的“顶层设计”，到国家各职能部门的行业发展规划，再到全国各省（自治区、直辖市）的各项规划实施的“地方探索”，构建了符合部门特色的、多维度的规划实施评估体系，常态化评估发展态势已成为提高规划治理能力的重要方式。

“编筐编篓，重在收口”。规划作为管控和治理手段，在引领发展预期、管控约束等方面发挥着至关重要的作用。而规划实施质量是规划有效运行的生命线，规划实施评估是规划闭环管理的关键要素，是保障发展规划有效实施的重要机制。其一，在规划管理及规划实施过程中动态监测规划愿景实施情况，并采集相关数据，严格维护规划的严肃性和权威性，推进规划的实施及各项政策措施的及时落实，实现规划总控力和实施效应的“双提升”。其二，规划实施评估发挥了“软督察”效用，对规划实施的相关责任单位实施目标任务状况做全方位的“体检”，督促规划实施，提升规划实施责任主体对规划的重视程度。比如，“十三五”期间，评估发展规划的主要指标、重点任务、重大工程等关键要素实施情况（图2），查找规划目标任务实施中的短板和不足，追根溯源，并及时将评估结果反馈到规划实施责任主体，实践表明，规划评估的“反馈效应”有效强化了规划周期内实施的约束意识、责任意识。其三，发挥评估促管理、促发展的效用，对评估中发现的规划实施与编制设定目标存有的一定偏差或滞后等不足之处，提出优化调整或改进规划的建议，为新一轮规划编制实施和规划管理提供必要的依据。

2 规划实施评估遵循的SMARTER原则

评估原则是指规划评估主体对规划实施进行综合性、整体性评价时所采用的形式和手段。在“十三五”规划实施评估理论和实践研究过程中，坚持边探索、边总结，深化对评估规律的认识，探索出发展规划实施全周期评估依循的SMARTER原则。SMARTER原则主要表现为“明确性”“可衡量性”“可及性”“关联性”“时限性”“评估和评价”“调整、修订和完善”等七个关键点（图3）。其中，S即Specific，代表明确性，规划实施各阶段均会设计工作重点靶向，从规划目标任务实施到实际效果产生、传导和传递，评估始终不能脱离或超越规划的内在机理，要尽可能落在规划文本编制内容上。M即Measurable，代表可衡量性，是从时间维度上可测量的延展，运用统计手段获得指标量化的测度。评估可衡量指标设定不是最终目的，仅是评估迈出的第一步，还需考虑评估对象实际情景状况适用指标的可获取性、可衡量对比性。A即Achievable，代表可及性，规划文本确定了若干核心目标任务，保持选取后的评估指标既不缺失也不重复的“度”至关重要，如规划的重点任务中含有建设类、推进类、规范类、改革类及其他政策设计等评价要素，若评估指标层的项数过少，会造成评估的不充分，相反若指标层项数过多，也会造成主次轻重不分的评估窘境。当然，有时受评估人员的知识结构、研判能力、个人情感、现实场景经验和对规划掌握程度的影响，也会或大或小地导致准确评判的偏移。R即Relevant，代表关联性，通过逐点、逐级细化评估指标，在每个目标或每组目标下仅具有描述意义的指标，无法满足不可预测情况的发生，影响规划实施状态分析时，需要衍生选取具有代表性的关联指标。如，能源安全评价时需要根据不同区域或地区的社会经济形态，分析各评估因素的逻辑关系，有时可能选择资源因素、经济因素、环境因素就能满足需要，有时可能需要增加政治因素、技术因素、人文因素等影响因子指标来反映。T即Time-based，代表时限性，评估找准规划目标任务完成的具体日期和时间节点。评估规划指标随着新形势变化，可能难以有效满足周期内特定期限的规划实施评估。E即Evaluation，代表评估与评价，规划除了设定目标任务和愿景，并对发展方向、战略目标等进行指引和管控之外，还需对规划实施情况进行动态监测和评估，对阶段性目标、核心指标实施进度和完成情况开展年度、中期和总结等定期评估及反馈工作，持续跟踪规划实施与规划编制不协调、不适宜等问题，增强规划实施的执行力和落实力。R即Renew，代表调整、修正和完善，规划很难将未来发生的内外部环境条件预测得十分精确，包括以往“没想到”“想不到”的概率事件和极端情形发生的概率，规划实施的局部条件变化都将会影响和阻碍规划整体实施和总体安排。因此，应顺应形势情况变化，判断在当前新发展阶段、新的约束条件下的发展导向，确定是否要对规划的相关内容进行必要的调整，并提出针对性的方案，改进调整有关目标任务的实施。

3 规划实施内部评估和外部评估的方法特征分析

纵观规划评估实践，多行业、多部门、多领域开展了多元化特性的评估探索，规划实施评估主体多方、类型多样，因不同类型的规划评估主体的价值取向、评估目标不尽相同，选取的评估标准、评估流程、评估技术及评估成果应用也存有较大差异，评估形式各异。国外公共政策和规划评估工作有多重评估主体，规划编制或实施机构、委托或独立第三方及政府部门的专门机构、利益相关者等都可以作为评估主体。概括起来，目前我国评估体系存在与国外基本类似的内部评估和外部评估两种形式，规划编制机关或上级机关开展的评估属于内部评估，随着评估参与者的范围扩大，政府机构之外的评估属于外部评估，如委托或独立第三方机构进行的评估。规划不论是实施内部评估还是外部评估，都应坚持目标导向和问题导向，针对规划文本编制、规划实施、规划效果等方面做出相应的评估，强化事前、事中和事后全过程管理（图4）。内部评估在规划付诸实施前，对规划编制重点专项或专题进行前期摸底调查，也会开展规划编制方案和成果的征询调查与研讨，评估关键点在于对目标任务设置的科学合理性和可行性的综合论证，对标对表规划主要目标指标、重点任务、重大工程等内容要素的评估，对规划总体实现情况得出评估结论。外部评估侧重于规划实施、结果评估，围绕已经付诸实施的规划展开，完成确定评估主体后的评估前置准备（包括落实评估方案、人员动员、下发通知等）、评估实施（包括采集信息、实地调研、评估成果交流等）、评估结果（包括综合评估报告、向上级部门报送、意见建议反馈修改后呈报等）。

3.1 规划实施的内部评估

内部评估也称内部控制，是指对部门及单位制定的且意在对规划实施带给经济社会发展、职责工作开展积极有效的内部自我检查和自我评价，最后形成更为顺应发展方向的管理政策措施。内部评估通常以政府系统自评估为主，即由某部门牵头，有关部门和地方政府同级互评或由上而下进行内部评估（图5），结合本部门、本地区的指标分解落实及实施情况进行具有部门特色的严格自评。从评估目的看，内部评估工作通过对规划形成的成果、实施情况的收集与分析，以及对内部组织机构规划运行与执行效果的掌握，监测规划实施方向，调整、改进内部发展战略，以达到促进内部实施质量提升的目的。从评估过程看，内部评估工作有助于规划实施主体和管理者及时反思当前规划工作开展情况和管理效能，根据规划实际执行情况制订和调整实施计划或方案，起到自我识别和纠偏的作用。从评估重点看，内部评估工作以规划编制实施责任单位为主体，重点对各自承担的任务内容的实施进展、存在的问题和调整优化政策进行自我评估。从评估结果看，通过规划实施评估质量把控、整改意见，内部评估工作可以促进规划管理工作持续改进。譬如，规划实施前的内部“预估”，开展前期重大专题调研，针对规划编制、规划发展思路、宏观形势、目标设定、资源条件、实施风险、实施计划、保障措施等可行性进行预评估，评估规划文本编制的权威性、引导性、指导性及与其他规划统筹协调性等，为后续规划编制实施的具体事项提供科学依据。

内部评估以自评估为主，评估对象从规划编制方案的评估扩展到对规划价值标准、政策落实情况、规划实施等方面的评估与分析，形成规划全周期阶段性质量保证和合规性的控制模式。内部评估易于操作，指向相对明确，有助于进一步加强规划政策传导和执行落地。其优势在于，规划编制实施的人员身居其中，熟悉规划编制过程和规划内容，掌握大量非公开的内部资料和数据，具有信息优势，他们既是评估者也是评估成果直接应用者，评估监测发现问题可就近直接处置，提升内部规划实施质量和管理效能。“部门自评”突出对规划实施的薄弱地区、主要目标指标、重点任务与重大工程等执行落实情况的评估，达到了规划实施有效自我监控的目的，但因评估主体同规划实施责任主体有着关联性，强调“用部门的尺子量自己”，可能会影响评估的客观独立性，有时评估结果判断和价值选择也会被思维定式及部门业务的条条框框所束缚。

3.2 规划实施的外部评估

随着经济社会发展，逐步扩大评估参与者的范围并加深其参与的程度，彰显了规划实施评估的发展性。在确保评估质量和效率不降低的前提下，力求发挥外部机构规划实施评估的优势。建立政府部门系统之外的外部评估模式，对规划实施过程与结果产生重要甚至十分关键的作用。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确指出：“要组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，鼓励开展第三方评估”。政府机构之外的评估属于外部评估，包括由独立机构和研究者开展的评估，如委托独立机构进行评估，接受委托的一般都是科研机构、中介组织及行业协会等，其作出的评估结论一般比较客观和中立。第三方评估分为委托第三方、独立第三方两种，这两种评估主体均不是规划编制机构，也不属于规划实施机构，地位相对超脱，可避免管理者主导评价。第三方评估的优势在于：非利益相关方的评估更具超脱的独立性和客观性，会更客观地发现规划实施问题隐患、不确定性风险及某些预料之外的影响；积累了较多前期规划理论和评估技术方法，掌握评估基本操作流程和方法，形成了规划实施评估的科学规范标准。第三方评估并非评估结果应用者，外部评估专家和评估团队通过抽查规划实施问题反映比较集中的典型省（自治区、直辖市），进行实地核查论证，结合摸底调查一手信息，针对规划实施存在的问题查找原因，形成决策咨询意见建议，向规划管理部门反馈评估结果。外部评估方既要掌握规划各项目标任务进展，做好定性分析和定量评价，客观反映规划实施情况，又要充分运用大数据分析、问卷调查、实地调研等手段，提高评估结果的感知度和认受度（图6）。第三方评估要求知识专业性更强，由于受调查者专业性不足，被调查者存在自身选择偏好，信息资源获取困难，以及评估主体规划实施的评估技术选取方法不同，针对实现规划主要指标、重点任务和重大工程等评估结果也可能存有一定的差距，时常会因掌握具体政策意图和内涵实质不充分，带来主观感受和客观评价的不一致，影响评估报告的独立客观性。

4 规划实施评估发展的新趋势和新维度

4.1 规划实施评估的刚性将更强，实施机制和政策措施更趋完善

立法是全面依法治国的必然要求，加强规划立法，健全完善规划管理体系是现实所需，规划实施评估作为规划治理的必要组成部分，是国家规划管理的新趋势。2023年9月7日，新华社发布十四届全国人大常委会立法规划共130件，其中第一类项目为“条件比较成熟、任期内拟提请审议”的法律草案，国家发展规划法被列为第一类立法项目。依照国家顶层规划发展战略需求，规划实施在监测评估、政策保障、考核监督机制等方面将会更加法治化。建立规划实施责任体系，按照“谁牵头编制、谁组织实施”的基本原则，将责任主体分解、考核奖惩等机制作为推进规划实施的重要抓手，强化规划实施主管部门的刚性责任和义务，改进或弥补规划实施短板弱项，形成对落实主要任务及重大工程、重大项目、重大政策有力的督促政策与措施，增强规划实施的推进与协调能力，切实提高规划执行力和落实力。

4.2 规划实施第三方评估成为强化规划管理的有力抓手

我国从“十一五”规划中期评估开始引入自评估和第三方评估相结合的方式，由原先的以“内”为主，转向“内外”结合，规划政策评估重视“开门评估”并引入第三方评估体系，探索建立健全完善的规划评估制度和机制，这是规划管理和规划治理现代化的重要转变，规划实施评估愈发成为规划政策服务领域的重要评价工具。以“内”为主，而忽视“外”，既当“运动员”又当“裁判员”的评估主体单一，就不可能达到更为客观的评估，也不能取得真正的评估效果。第三方是与评估对象、服务对象没有直接利益关系的“外观者”，开展第三方评估能够增强规划评估监督效能，扩展实施评估路径，第三方评估已成为保障规划实施评估可持续发展的模式。外部监督和第三方评估的作用已在国内外得到充分证明，其独立、客观、公正的评估将赢得越来越多官方重视和社会认可。同时第三方具备丰富的评估视角，可以做出较好的评估判断，堪称精准把脉的“分析师”，从而能够为规划编制和实施责任主体提供更科学前瞻的决策依据。在评估调查研究中，构建适合新发展周期与规划发展需求的多维度评估技术，将为改进和加强规划目标任务落实和跟进的配套保障举措发挥更大的效能，并能提升规划实施与管理治理的能力。

4.3 规划实施评估成为实现风险预警防控管理的关键环节

针对规划实施中的风险，运用风险预警理论，聚焦识别规划实施风险、环境系统风险，对各规划指标持续跟踪监测分析，可以有效识别、筛查规划实施的潜在风险。新的发展阶段面临新形势新问题，对规划实施评估提出了更高的要求和挑战。在新的评估实践中要结合有关专家决策咨询和实地调查论证，研判和归类风险点，形成“风险识别—预警响应—决策支撑—方案路径设定—跟踪评价”的规划风险预警机制，借助动态感知监测、精准认知评估、场景化推演等风险评估手段，适时发出“风险在哪里”的预警预报提示。同时采用“回应—协商—共识”的效果评价理念，以及上下联动、横向互动、多方参与的规划管理方式，完善规划实施风险监测、评估和防控，对规划编制实施中存在的难以预期的不确定风险实行有效控制。借助规划实施评估机制，加强超前布置规划实施后期多场景应对举措的“工具箱”，以应对规划遇到的突发情况，尤其是多重超预期因素叠加的冲击，减少规划实施风险因素发生的概率。

4.4 数字化转型发展成为强化技术评估体系的新优势和重要支撑

当前国家加速推进数字化工程，大数据建设已融入社会经济各领域要素之中，各领域数字化转型呈现出更深入、更广泛的发展趋势，数据要素从“前沿技术”转向“重要应用”的资源化价值作用愈加显化，评估技术的发展离不开规划全周期的多源异构大数据处理技术支撑。随着规划实施评估工作的纵深推进，数据成为组织规划实施评估的重要支撑工具，新发展趋势下“拿数据说话、靠数据分析”已成为必须，探索数字化转型规划实施评估新平台模块，赋能规划实施评估的数据潜能，深入推动数字化评估技术已是大势所趋。坚持“循数评估”的理念，满足由定性评价向定量分析、静态评价向动态评价转变的评估业务需求，契合定期评估和实时评估数据资源转化的价值，构建从“用数据说话”转向“让数据说话”的评估新格局更是势所必然。多源数据中主要目标任务的敏感评价数据精准匹配为规划目标任务评估赋予更多支撑，将数据分析与服务进行扩展与对接，提供可查询、可衡量、可监测的数据功能模块，为规划实施评估提供前端到后端的数据分析与决策支持，用规划实施节点数据充实规划实施、效果评估链条中的规划治理体系和规划监测系统，实现“基于观点”向“基于证据”的转变，为更客观精准的规划实施评估提供有力的支撑和保障。

作者信息

作者简介：张兴（1978—），男，河北省易县人，自然资源部咨询研究中心研究员，工学博士，主要从事自然资源管理政策、资源产业经济、规划评估等领域的研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君