试论履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单编制思路

导  读

全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单编制和运行是实行全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的关键环节。自然资源清单是自然资源所有权管理的创新手段,是实现全民所有自然资源资产所有权的具体手段,是实现所有权配置的技术手段。针对目前自然资源清单编制规范尚未确定,执行及监督的运行路径尚不明确的现状,文章解读了自然资源清单的政策内涵,并从事前的清单编制思路、事中的执行路径、事后的监督机制等三个方面提出了有效编制和制度推行的建议。

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诺敏.试论履行全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单编制思路[J].中国国土资源经济,2024,37(11):10-16.

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 资源清单的政策内涵

2 自然资源清单的编制思路

3 资源清单的运行路径

4 结语


0 引言
科学规范地配置自然资源资产所有者权责是国家实现全民所有自然资源资产所有者职责,有效保护和利用自然资源的前提和基础。2022年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称“国家试点方案”),部署在各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团开展所有权委托代理机制试点工作,编制全民所有自然资源资产所有者职责的自然资源清单(以下简称“资源清单”)是其中一项基础性工作。当前,全民所有自然资源资产产权主体被虚置、所有者权责不明晰、资源清单的编制标准和规范未确定,影响各层级资源清单的结构、权责内容、承担部门及层级的统一性,实行过程中容易出现操作性不强、执行力弱、效率低下等管理问题,同时要应对法律与实践脱节和各级政府事权与财权关系再平衡等深层次挑战。如何合理编制资源清单并全面有序地实行,发挥其基础性制度保障作用,破解自然资源所有权管理困境,成为当前我国完善自然资源资产产权制度,健全自然资源资产管理体制所面临的重要课题之一。
当前,对全民所有自然资源资产所有权管理制度研究的数量逐渐增加,但关于资源清单方面的研究较少。龙开胜、周晓丹对资源清单的特征进行了研究;张玉梅、柴志春、王涛等提出了资源清单编制原则,同时对中央人民政府直接行使所有权的土地、矿产、海洋、森林、湿地、草原、水资源资产范围进行了分析研究;李政、谭荣、范振林等在明晰自然资源清单内涵的基础上,探讨了资源类型、清单范围、主体和职责等清单内容,并提出了“制定原则、确定类型、细化范围、理清职责、整合资源清单权利体系”的清单编制思路和强化信息化管理的建议。现有研究虽然关注到资源清单编制思路及原则性问题,并结合国家试点方案提出相关建议,但未充分考虑资源清单编制、执行及监督等整体运行路径问题。在顶层设计中,我国将编制资源清单及实行全民所有自然资源资产委托代理制度与生态文明体制改革联系在一起,旨在推动自然资源的充分利用和有效保护,兼顾公平和效率,其核心是以清单形式对不同制度体系中的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、国家公园等8类自然资源资产所有权进行梳理,细化各级政府及职能部门的职责,解决当前全民所有自然资源资产所有权履职主体不明及职责不清等问题,满足自然资源治理的现实需要,实现自然资源资产的所有权管理。本文基于我国现行自然资源管理体制,解读资源清单制度的政策内涵,并从事前的清单编制思路、事中的执行路径、事后的监督机制三个方面提出有效编制资源清单及推行资源清单制度的建议。

1 资源清单的政策内涵
2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,在涉及自然资源资产产权制度的内容中提出,制定权利清单,组建统一行使全民所有自然资源所有权的机构,研究建立分级代理行使所有权职责的体制,这是我国首次提出分级代理行使自然资源资产所有权。2016年《国土资源“十三五”规划纲要》、2017年《关于创新政府配置资源方式的实施意见》、2018年《深化党和国家机构改革方案》、2019年《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,重点解决自然资源资产所有者不到位问题,提出分级代理行使全民所有自然资源资产所有者职责的改革思路。2022年3月,随着国家试点方案的下发,各试点地区开始编制资源清单,完成试点任务。在此项改革进程中,厘清资源清单制度的政策内涵,理顺委托代理主体及职责关系,对于研究资源清单制度运行路径十分重要。
1.1 资源清单的性质
(1)资源清单是自然资源所有权管理的创新手段。资源清单作为全民所有自然资源资产所有权委托代理的载体,在法律权利运行逻辑和政府权力运行逻辑基础上,以清单方式约定所有权行权部门,对职责和履职程序等进行梳理和结构安排,形成一套全新的全民所有自然资源资产所有权权利运行逻辑。这一制度策略希望通过建构及完善全民所有自然资源资产所有权权利、义务、责任,实现自然资源资产所有权管理职责的系统集合,使政府不同职能部门在自然资源领域的分工和合作逐步规范化、常态化,形成中国特色的全民所有自然资源资产所有权管理体系,不断推进国家生态文明建设,实现国家治理体系和治理能力现代化。
(2)资源清单是实现全民所有自然资源资产所有权的具体手段。全民所有自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利。我国《宪法》第9条、第10条对自然资源所有权的归属作出了原则性规定,全民所有自然资源资产所有权在具体的实现途径和方式上体现着公私混合的复杂形态,具有公法和私法双重法律关系。基于全民所有自然资源资产所有权的私法属性,国家在实现模式上选择了全民所有自然资源资产所有权委托代理行使模式,通过编制资源清单及审核备案程序替代自然资源部与地方政府间的委托协议来建立委托关系,明确划分自然资源部、省级、地市级人民政府行使所有者职责的边界及权利义务责任。因此这项委托代理关系既非行政授权和行政委托,也非传统的民事代理。在民事代理关系中,代理人以被代理人的名义实施代理行为,行为结果对被代理人产生效力;在民事委托关系中,权利义务关系取决于委托合同的约定,而且受托方可以拒绝接受委托。但在资源清单中,按照国家试点方案的委托代理制度设计,作为受托代理主体的省级和地市级人民政府不得拒绝自然资源部的委托,自然资源部不能承担受托代理主体的代理行为产生的不良后果和责任。资源清单的本质是民事委托,但委托主体和受托代理主体均为行政机关,受托代理主体履职内容是私法上所有权内容,但为实现所有权而履行的却是行政职责,并承担行政责任,因此资源清单是需要通过私法和公法相结合的“民事主导、行政监管”方式来实现全民所有自然资源资产所有权。
(3)资源清单是全民所有自然资源资产所有权配置的技术手段。资源清单实质是通过明确公开的政府分权、清晰稳定的内部权利边界、多元合理的外部分权等技术手段对全民所有自然资源资产所有权权利进行了重新界定。清单管理的政策内涵是将技术治理的理念引入全民所有自然资源资产管理,以“明确化、结构化、可视化”方式,解决“责任多头”“责任真空”“责任模糊”等难题,规范全民所有自然资源资产所有权管理职责,有利于形塑“行使主体明确、履职职责明晰、管理范围确定、行权程序清晰”的全民所有自然资源资产所有权管理工作格局,切实落实和保障国家所有者权益,推动自然资源资产高效利用,持续推进高质量发展。
1.2 资源清单的主体
全民所有自然资源资产所有权委托代理关系中涉及自然资源部、省级人民政府、地市级人民政府、省级和地市级人民政府所有者职责具体承担部门,以及自然资源资产管护与使用主体等多层主体(图1)。
(1)委托主体。《中华人民共和国民法典》第246条中明确规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”,土地、矿产、森林等资源单行法中亦明确规定,全民所有自然资源资产所有权法定代表行使主体是国务院,由国务院授权自然资源主管部门代表行使全民所有自然资源资产所有者职责。其中,自然资源部直接履行部分所有者职责,依据自然资源部委托,由省级人民政府、地市级人民政府代理履行部分所有者职责,法律另有规定的依照规定。因此,全民所有自然资源资产委托代理的委托主体为自然资源部。
(2)代理主体。根据国家试点方案中委托代理制度安排,自然资源部委托省级人民政府、地市级人民政府行使部分所有者职责。省级人民政府、地市级人民政府是委托代理关系中的受托代理主体。需要明确的是,自然资源部分别委托省级人民政府、地市级人民政府,而非通过省级人民政府转委托地市级人民政府。
(3)承担主体。各级人民政府受托的自然资源资产所有者职责管理事项将由人民政府有关部门、派出机构、事业单位承担,人民政府与政府有关部门、派出机构、事业单位之间的关系为人民政府的内部行政关系。人民政府有关部门、派出机构、事业单位是按照人民政府的职责安排,承担部分所有者职责事项。例如,省级人民政府下属自然资源厅、林草局等部门是按照各自的职能职责履行土地、矿产、森林、草原、湿地等资源所有者职责事项。同时按照国家试点方案中委托代理制度安排,专业的自然资源资产运营公司、国有农牧业企业也可以承担特定经营保护工作。
1.3 履行资源清单中所有者职责内容
2013年,习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出,国家对全民所有自然资源资产行使所有权管理和行使监管权,是有所有权人意义上的权利和管理者意义上的权力区别的 。因此,区分全民所有自然资源资产所有权与行政监管权,梳理分析所有权管理职责内容是编制资源清单的前提条件。
中央将所有者职责的内涵明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”,具体内容见表1。
表1中列出的所有者职责具体任务中部分内容属于基于“所有权管理”和“行政监管权管理”双重性质的职责任务。出现这类问题的根源在现行法律和“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”中所有者职责履行主体、行政管理主体是一个主体,自然资源部和省级人民政府、地市级人民政府既是全民所有自然资源资产所有者职责履行主体,又是自然资源资产的行政管理主体。以自然资源统一调查监测工作为例,根据现行《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等法律规定,土地、森林、草原资源调查不分所有权主体,在国家全域范围内开展的资源调查监测工作,是由县级以上人民政府自然资源主管部门以“行政监管权性质”组织实施的职责任务,同时对全民所有土地、森林、草原资源部分的调查工作也可以被认为是“所有权性质”的职责任务。以全民所有自然资源资产清查工作为例,根据《全民所有自然资源资产清查技术指南》规范要求,县级人民政府自然资源主管部门实施清查统计核算工作,县级清查成果数据上报省(自治区、直辖市)人民政府和地市(盟)人民政府所有者职责具体承担部门,这是依据我国行政监管权“分级行使”的原则,以县域范围开展的工作任务,与全民所有自然资源资产所有权省级和地市级人民政府受托代理开展的所有权管理“分级代理行使”制度不一致。因此,全民所有自然资源资产所有者职责履职主体在履行兼具“所有权性质”和“行政监管权性质”的职责任务时,可以用已有的行政监管职责替代完成其所有者职责。
在我国现行自然资源管理体制下,按照上述全民所有自然资源资产所有权与行政监管权职责适度区分原则,对国家试点方案中全民所有自然资源资产所有者职责具体内容进行优化调整,建议将所有者职责具体划分为:①制定全民所有自然资源资产处置、配置、特许经营等规则并组织实施;②组织编制全民所有自然资源资产保护、使用规划,依法储备、管护、合理利用资产;③遵循公平诚信原则和市场规则,实现保值增值,维护所有者权益;④健全收益管理和分配机制;⑤承担全民所有自然资源资产情况的报告责任,以及全民所有自然资源资产损害发现、核实、追偿和报告责任,所有权受到侵害的,承担依法请求赔偿或提起诉讼的责任等;⑥履行自然资源资产出资人职责;⑦建立考核评价制度,对代理人进行考核监督,享有追究相关责任的权利。

2 自然资源清单的编制思路
2.1 资源清单结构的设置
(1)资源清单层级上,按照国家试点方案的委托代理制度设计,分为中央人民政府履行职责的资源清单、省级人民政府代理履行职责的资源清单、地市级人民政府代理履行职责的资源清单三个层级。遵循“依据法律和中央文件,结合生态、经济、军事、国防、外交的重要程度,适当区分公益性和经营性、兼顾跨区域和管理效率、并保持与现有改革事项相兼顾”的原则,确定中央、省级、地市级人民政府行使全民所有自然资源资产所有权权利的资源范围、职责内容。另外,县级人民政府依照现行法律规定履行特定全民所有自然资源资产部分所有者职责。例如,《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定“市、县人民政府负责土地使用权出让工作”。结合现有全民所有自然资源资产清查工作及资产负债表编制工作,同时考虑全民所有自然资源资产的全面性和所有者职责内容的完整性,我国资源清单层级可分为中央、省级、地市级、县级人民政府资源清单四个层次,其中省级和地市级编制的是中央人民政府委托代理的资源清单,而县级人民政府是依据现行法律规定编制资源清单。
(2)资源清单结构上,不仅仅是一个资源表和责任分工台账,它具有委托代理协议的效果,因而应采取一体式资源清单模式,将所有者权利、履职事项、追责情形一体设计,实现公共权利运行的“可视化、规范化”。资源清单的内容要素包括资源类型、权利内容、设定依据、履职主体及具体承担部门、履职程序、对应责任、追责规定、监督方式等要素。具体来说,体现在三个层面,一是在资源种类层面,采取“列举为主,概括为补充”的方式,按自然资源名录形式列明具体资源,如国有林场、农牧场等已明确使用权人的及已有具体名称的自然保护区等应按名称具体列出,无法具体列明的以概括方式列出;二是在权责内容层面,通过列举所有者职责的具体事项,最大限度地厘清自然资源部与省级人民政府、地市级人民政府及各具体承担部门的所有者职责的边界范围和履职事项,有利于各主体之间权利和责任的界定和行使,防止利用资源清单“逃避”自身责任或不适当增加其他主体的责任,影响所有权行使效率;三是不同承担主体权责配置方面,以清单的形式将所有者职责任务明确列举后,各部门之间的权责关系更加清晰。作为记载规定所有者权利的“明细”,资源清单既是对所有者职责管理事项的详细记录,同时也是对不同承担主体之间权责的合理分配。因此,资源清单是规定和规范所有者职责管理事项的文件。
2.2 资源清单的编制标准
标准化管理是全面推进资源清单制度的基础条件。应从自然资源部层面制定全国统一的资源清单编制国家技术规范,保证资源清单的严肃性和规范化。在实践中,标准规范不仅能提升资源清单的适用性,也能保证所有者职责管理事项在不同层级政府及同级政府职能部门间保持一致,促进全民所有自然资源所有权的高效管理。技术规范应包含术语和定义、工作流程、内容要求、组织实施程序、动态调整机制、监督管理等内容。具体来说,一是明确涉及资源清单的词语和解释、编制范围、基本原则与要求、编制主体等基础技术标准内容;二是明晰资源范围及设定依据、行使主体、承担主体及依据,所有者职责的事项、依据及履职程序、责任及依据,编制审查公布工作流程、组织实施程序、动态调整机制、监督管理等通用技术标准内容;三是确定资源清单特殊情形的解决方法等特殊技术标准内容,为差异化管理留有空间。
2.3 资源清单的编制程序
编制主体和编制程序是资源清单制度的重要内容,需要明确、详细地加以规定。按照自上而下原则,应由中央人民政府制定具体的编制程序,并率先编制和发布中央人民政府直接行使职责的资源清单,为下级政府做好示范;省级和地市级人民政府代理行使所有者职责的自然资源清单由本级人民政府自然资源主管部门牵头编制,梳理相关法律法规、自然资源相关职能部门职责等形成资源清单初稿,上报至本级人民政府,由政府提交至本级人民代表大会进行合法性审查,审查程序履行完毕后汇总到省级人民政府,再由省级人民政府统一上报给自然资源部,自然资源部审核备案后,最后由地方人民政府向社会公开发布。



3 资源清单的运行路径
资源清单制度作为全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的重要抓手,为全民所有自然资源资产产权制度改革提供了相对稳定的制度安排。为全面推行资源清单制度,应建立一套成熟、稳定、系统的运行机制,逐步规范资源清单的有效执行和监督。
3.1 资源清单的执行路径
(1)修订完善相关法律法规。全民所有自然资源资产委托代理机制是我国自然资源产权改革的全新课题,现行《中华人民共和国民法典》及各类自然资源单行法对自然资源资产所有权的归属及所有权行使主体进行了明确的规定,建立了全民所有自然资源资产所有权的私法基本框架,但对自然资源权利的规定仍十分有限,以所有权为核心的自然资源国家所有的私法实现机制还远未建立起来,相应的配套制度有待完善。以完善自然资源资产产权制度为目标,全面审查并消除现行各项自然资源管理法律规范之间的重叠和矛盾,加强法律条款的衔接与协调,加速推进现行法律法规的修订、补充、解释、废止工作,完善相关法律条款,弥补现有制度设计缺失,形成以全民所有自然资源资产处置、配置、有偿使用、收益分配管理为核心的自然资源产权法律体系,完善全民所有自然资源资产监管机制和纠纷解决机制,推动全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的法治化进程。
(2)完善组织机构职能配置。根据现行的自然资源管理体制,自然资源主管部门既可行使所有权也可行使监管权。其他职能部门原则上仅行使监管权。以内蒙古自治区为例,自然资源主管部门和林草管理部门是独立的机构,在职能职责上,自然资源厅承担全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责,由权益处室牵头履行具体任务;但是森林、草原、湿地等资源统计调查、保护利用、优化配置等管理工作由林业和草原局负责,并且分为森林资源管理处、草原管理处、湿地和野生动植物保护管理处等多个处室具体执行,实际履行部分所有者职责,但未配置全民所有森林、草原、湿地等自然资源资产所有者职责的职能和专门机构,影响所有者权益保护工作的效率。因此,应结合各地资源清单编制实际,优化受托代理主体的组织机构配置,充实完善承担主体的职能职责,细化责任分工,确保资源清单稳定运行。
(3)建立健全考核评价制度。作为自然资源管理的创新性改革,必然伴随该项工作的考核评价创新。结合现行的生态文明建设目标评价考核和各类自然资源考核评价制度,将资源清单制度执行情况与所有者职责履职主体及其工作人员的考核相挂钩,研究出台相关考核办法,科学设置考核评价指标,规范考核工作流程。一是可将资源清单执行情况、所有者权益维护情况等方面纳入政府年度考核内容中,由上级政府对下级政府或由本级政府对其职能部门进行专项考核,以此来激励各级代理主体、各具体承担主体的积极性;二是可将资源清单制度的执行情况与工作人员的个人绩效考评相挂钩,提升工作人员履职的主动性;三是健全领导干部自然资源资产离任审计制度,除按照《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》进行审计之外,针对全民所有自然资源资产所有权委托代理机制和资源清单履职事项,建议增加履行自然资源资产损害责任追究情况的审计内容,确定审计重点,完善现行领导干部自然资源资产离任审计制度。
3.2 资源清单的动态调整机制
全民所有自然资源资产所有权委托代理的关系层次较多,动态调适资源清单内容是必不可少的环节。参考现已形成的权力清单动态调整制度,资源清单也应建立清单动态调整机制,及时调整更新,并按程序审核确认公布。动态调整机制包括“即时动态调整”和“年度集中调整”。“即时动态调整”是指因法律法规及其他规范性文件的立、改、废、释,资源清单编制主体立即对全民所有自然资源资产所有者职责主体、职责事项、资源范围的变化开展审查,对于职责主体、职责事项、资源范围有所变化的,及时对资源清单进行补充、删除或修订,强化法律法规实施的质量和效率。“年度集中调整”是指资源清单编制主体在每年年末,结合各级全民所有自然资源所有权代理行使主体当年履职情况及资源清单动态调整情况,集中调整资源清单中需要调整的资源范围、职责主体及权责配置。同时,全面判别不同地区、不同级别全民所有自然资源所有权代理行使主体的差异和特殊情况,实事求是地分而变动,防止因特殊情形的变化而对资源清单进行“一刀切”调整。
3.3 资源清单的监督机制
政府作为全民所有自然资源资产所有权委托代理主体,拥有双重身份,既是所有者职责的履职主体,又是监督的主体,负责所有者职责履职情况的监管。而监督机制是为实现所有权委托者对受托代理者的控制,保障权利行使符合委托目的,防止地方政府在行政活动中出现道德风险,维护公共利益的重要举措。有效发挥监督机制作用,一是需要强化内部监督,审计、监察、司法等各个政府部门各司其职,常态化履行各部门的主要监督管理任务;二是需要强化外部监督,专门制定《国有资产人大监督法》,通过听取专项报告,对规范性文件进行备案审查、询问和质询、特定问题调查等方式,对政府行使自然资源国家所有权的工作进行监督,健全全民所有自然资源资产所有权委托代理制度监督体系;三是强化社会监督,完善自然资源清单公布及产权信息公开制度,动员媒体、社会组织和人民群众积极参与监督。

4 结语
2018年,国务院进行了机构改革,组建了自然资源部并赋予其统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。在自然资源产权制度改革实践中,资源清单成为全民所有自然资源资产所有权委托代理制度的有力抓手,对于实现全民所有自然资源资产所有者权益、促进生态文明建设具有重要意义。本文对资源清单制度的性质、委托代理主体、所有者职责等内容进行政策解读,从编制思路、执行路径、监督机制三个方面提出了有效编制及运行资源清单制度的建议。总体来看,资源清单管理模式为我国实现自然资源所有权管理提供了一个独特的思路。在自然资源产权改革的重要节点上,需要对面临的新问题进行深入研究,从而提出更具科学性、前瞻性的政策建议。

作者信息

作者简介:诺敏(1987—),女,内蒙古自治区扎鲁特旗人,内蒙古自治区土地储备中心土地利用高级工程师,内蒙古大学民族学与社会学学院2020级民族学专业民族法学方向博士研究生,主要从事自然资源产权制度研究工作。

设计、一审 | 吕睿     二审 | 吴桐

三审 | 孙君

发布于 2024-12-04 10:03:01
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