南方丘陵山区耕地恢复难点及对策研究——以湖南省安化县为例

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李靖懿,卢霞.南方丘陵山区耕地恢复难点及对策研究——以湖南省安化县为例[J].中国国土资源经济,2023,36(9):70-76.

来源：中国国土资源经济

安化县属亚热带季风湿润气候，热量丰富、雨量充沛。全县地形地貌多样，境内山峦起伏，平原、岗地、丘陵面积少，山地面积大（表1）。湖南第二大河流资江自西南入境，往东偏北横亘全县。境内水系发达、沟谷发育、河网密布。成土母质主要包含板页岩风化物、砂砾岩风化物、石灰岩风化物、花岗岩风化物、溪河冲积物。土壤肥沃，环境质量良好，适宜各种作物生长。

耕地发育与土壤形成受地形和成土母质影响较大。在垂直空间分布上：300米以下，主要分布板页岩、砂砾岩发育的耕型红土和水稻土，以及溪河冲积物发育的河潮土和水稻土，全县大部分水田分布在该类区域。在土壤发育的微域范围内，地势的高低影响土壤的分布，地势高的高岸田受水作用弱，潴育现象不明显，土体保持自然层次，多为淹育性水稻土；地势稍低的二排田和冲垄中上部稻田受水作用强，潴育现象明显，心土层多形成不同厚度的潴育层，多为潴育性水稻土；地势低洼的冲垄田，由于地下水位高，有的地下水超越地表，土层中形成不同厚度的青泥层，甚至有的耕作层潜育，多形成潜育性水稻土和沼泽性水稻土。海拔300～500米，分布板页岩、石灰岩、砂岩、花岗岩发育的黄红壤和耕型黄红土，大部分旱地分布在该类区域，土壤发育过程中具有明显的脱硅富铝化过程，土壤呈酸性至微酸性，一般土层深厚。海拔500～800米，垂直分布于红壤和黄红壤之上，发育的主要是黄壤和耕型黄土，以及石灰岩发育的黑色石灰土，少部分旱地分布在该类区域，由于气候凉湿，日照少，空气湿度大，土体中氧化铁水化而呈黄色，土壤呈强酸性，宜营造杉木林。800米以上的山地黄棕壤和1300米以上的山地草甸土，不适宜种植农作物。

安化县耕地在平面空间分布上大致可分为三个区域，详见表3。前乡片位于县域东南部，沿G207国道沿线，地处雪峰山向洞庭湖过渡的丘岗地带，板页岩母质遍布全域，以洢水和沂溪为中线，呈较小的“V”形向东、西两侧展开，其土壤水平分布趋势从各自的溪流向两侧，水稻土-红壤-黄壤呈条带状东西近似对称分布，多由溪河冲击物和丘陵河谷口发育水稻土形成水田。中部片位于县域中部，从柘溪电站下游沿资江两岸横贯县域中北部，整体地势中间低、南北高，自资江两岸至南、北边陲，水稻土-红壤-黄壤呈条带状南北近似对称分布；汇集于资江的众多支流，从各自的小“V”形底部沿溪流两侧的分布趋势常呈现与溪流流向一致的条带状近似对称分布，多沿溪河发育水稻土的同时，在海拔较高的区域发育耕型黄红土。库区片位于县域西部，以柘溪水库为中心，遍布县域西北、西南区域，整体地势较高，在溪河汇集的同时，耕地土壤发育呈独立典型山头分布，从山谷到山顶，围绕形成该山头的封闭土壤带，从外至内是水稻土、红壤、黄壤、黄棕壤，如此等等，该区域为典型的高海拔耕地，零星分散、图斑破碎，多以旱地为主。

据第二次土壤普查（简称“二普”）和国土调查（按次序简称“一调”“二调”“三调”）数据，安化县在“二普”期间耕地面积为66.71万亩，“一调”期间耕地面积为57.95万亩，“二调”期间耕地面积为70.35万亩，“三调”耕地面积为49.14万亩。“二调”到“三调”期间全县减少耕地21.21万亩。根据各阶段数据的偏差与变化，可分为三个阶段开展分析。第一个阶段是“二普”到“一调”期间。安化县开展“二普”的时间是1981年，正值湖南省大力推进家庭联产承包责任制，政策极大地释放了农村生产力，而“一调”开始时间是1984年，其间很多集体的荒山荒地都包产到户进行了开垦，理论上耕地总数应增加，而两者数据的偏差主要是由于统计口径的不一致和技术标准的不统一。第二个阶段是“一调”到“二调”，其间国家正式取消粮票，激活粮食商品市场流通，促进了粮食商品化。与此同时，城镇化快速发展，在粮食商品化和快速城镇化的双重驱动下，耕地数量理论上应当会减少，而期间耕地数量变化与理论再一次偏差，主要原因是耕地认定标准和技术标准偏差。按照《土地利用现状分类》，种植农作物的土地，以及间有零星果树、桑树或其他树木的土地都可以认定为耕地；同时，南方宽度＜1.0m、北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和田坎，以及临时种植药材、花卉、苗木、草皮等的耕地，其他临时改变用途的耕地，也可以认定为耕地。第三个阶段是“二调”至“三调”期间，正值国家大力实施退耕还林工程，陡坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地等逐步退耕，据安化县林业部门数据，该阶段全县共退耕还林17.7万亩，与此同时，为进一步推进农村发展，政策上鼓励农民调整农业产业结构，深处山区的安化县也在这个阶段结合特色产业大力推进农业发展，其间第一产业增加值从23.14亿元增长至56.06亿元。该阶段安化县耕地减少，理论上符合趋势，但变化量有偏差。

2022年，安化县全面推进耕地恢复工作，按照2000元/亩的补助经费标准，全年共恢复耕地1.33万亩，然而在恢复耕地的实践过程中面临耕地恢复牵涉面广、实施难易程度和工程建设标准复杂多样等困难。在“三调”带恢复属性的图斑当中，有实地为山林不可恢复的、有土壤沙化恢复不了的、有植被茂密林相优良难以恢复的、有触及农民利益不敢贸然恢复的。正因为情况复杂，无法精准确定恢复靶区，致使恢复的耕地错过了作物种植期，加之极端干旱天气的影响，当年大部分恢复耕地作物存活率极低甚至无法落实耕种，导致恢复耕地工作推进极其困难。2023年初，为准确摸清耕地恢复潜力，高效推进恢复耕地工作，安化县启动恢复耕地潜力调查评价工作，全面分析恢复耕地宜耕潜力，掌握易恢复、难恢复和不可恢复地块布局，摸清地块产业挂钩情况，便于乡镇有针对性地开展耕地恢复工作。通过调查，初步明确易恢复和难恢复地块特征：易恢复地块地势平坦，耕种便利，灌排条件较好，能满足自流灌溉要求，地表植被稀疏，耕作层保持较好，但往往这部分地块涉及产业发展，大部分涉及茶产业；难恢复地块地形坡度较大，林木覆盖率高，水源条件差，灌排基础设施不配套，耕种便利度不高，工程难度较大，再次撂荒的风险也较大。同时，工作人员在外业调查中注意总结耕地“非农化”“非粮化”演变规律，为加强耕地用途管制提供参考案例。

上述困难的存在导致安化县耕地恢复面临严峻形势，究其原因主要有以下三方面。

一是资源潜力不足。安化县“二调”至“三调”期间减少21.21万亩耕地，其中在坡度构成上，流出耕地坡度大于25°的7.88万亩，占比37%；坡度15°～25°的6.34万亩，占比30%；坡度15°以下的6.99万亩，占比33%。在地类构成上，流出耕地变为林地的14.71万亩，占比68%。主要原因一是25°以上的坡耕地逐步退耕，二是安化是典型的山区林业县，在城镇化和人口老龄化的双重驱动下了，农村劳动力流失严重，部分坡耕地因质量等级低又无力管护而逐步撂荒退耕，老百姓顺势造林领取退耕还林补助。流出耕地变为园地的1.42万亩，占比6.7%。主要原因是特色产业发展占用了耕地，一方面是在现状耕地中种植茶叶、特色水果，另一方面是原土地开发项目中允许种植茶叶等农作物。当地群众结合产业政策，因地制宜种植茶业、水果等经济作物，脱贫成效显著，如安化县高马二溪村从曾经全县最偏远的特困村到农业农村部推介的全国乡村特色产业亿元村。流出耕地变为其他农用地的1.47万亩，占比6.8%。主要原因是农村道路占用耕地不需要用地报批，在“进出平衡”政策出台之前，缺乏对耕地占用的有效监管和考核。在管制规则上，流出耕地中包括已批建设用地、已备案设施农用地等，涉及生态公益林和生态保护红线等多种情形（表4）。此外，还有地块面积小于400平方米不宜恢复的细小图斑和实地核查为山上林地的图斑，据当地群众反映，该类图斑所对应的地块从未作为耕地耕作过，近二三十年来一直是山林，并且“一调”数据也为林地，将这部分地块恢复耕地是当地老百姓最不能理解的。综上所述，结合安化县恢复耕地资源潜力调查，安化县恢复耕地资源潜力为4.48万亩，2022年已恢复1.33万亩，剩余3.15万亩。

二是政策上统筹不够。尚未建立恢复耕地长效机制，缺乏健全的配套政策、稳定经费来源和有效的激励措施。恢复、管护、耕种、收成需要系统考虑，恢复耕地和撂荒耕地也需要同步治理，当前利益与长远利益需要统筹协调。2022年，安化县各乡镇恢复的耕地普遍存在距离远、人口稀、条件差、难耕作等问题，之所以选择这些地块进行恢复，是因为涉及农民的利益较少、不易引发矛盾冲突。但这些恢复耕地今后的管护和耕种会面临巨大的问题，即农村劳动力流失，耕种难落实，撂荒风险大，现状条件好的耕地尚且面临撂荒风险，耕作条件差的恢复耕地更会面临无人耕种的窘境。

二是全面系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。在恢复耕地过程中面临的最大问题是如何落实耕种。以现有县级财政能力勉强能够对恢复地块进行清表和平整，无法配套完善田间灌排设施、路网体系及水土保持措施，亟需落实资金通过工程提升耕地质量。在空间上，大多数恢复地块与撂荒耕地相连，可以系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。满足高标准农田申报条件的要申报项目，未达到申报条件的应申请市级投资土地开发整理项目或其他涉农资金投入，进一步提升恢复耕地质量和综合生产能力。同时，建议自然资源系统开展恢复土地整治项目，作为高标准农田建设项目的补充，全面系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。按照有关规定，申报高标准农田建设项目必须满足建设规模要求及地块相对集中连片的条件，存在“非农化”“非粮化”问题的地块不得建设高标准农田。因此，仅靠高标准农田建设项目无法满足恢复耕地的持续投入，而恢复地块工程条件较差，单靠县级财力仅能恢复中低产田基础地力，耕地质量和保水保肥条件难以满足耕种要求，更无法兼顾相邻撂荒耕地的治理。在工程建设上，需要国家、省、市持续加大投入，进一步改造中低产田，推进撂荒耕地治理，通过地力提升吸引和鼓励农民种粮。通过投入产生级差收益，既有利于提高农民土地流转收入，也能吸引种植大户规模化种粮。在恢复耕地上实施土地整治工程，既有利于科学系统推进恢复耕地和撂荒耕地治理，提升地力水平；又能充分调动地方政府恢复耕地的积极性，将已经恢复的耕地作为立项条件实施土地整治项目，体现一定的公平性，使恢复耕地真正改善恢复区农业生产条件。

三是整合政策资源提高种粮积极性。2023年“中央一号文件”明确指出：“健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障”“合理确定稻谷最低收购价，稳定稻谷补贴”。提高农民种粮积极性，要从降低投入与提高收益角度双向调节粮食生产“利润率”。通过整合相关惠农政策提高农民种粮收益。每年新增的恢复耕地应及时报送农业农村部门，纳入种子和化肥采购计划，由乡镇农业综合服务中心配发村组。整合种粮补贴、大豆玉米带状复合种植补贴、油菜种植补贴等耕种补助，结合土地承包经营权流转，尝试将撂荒耕地、恢复后无人耕作的耕地合法合理向种粮大户、合作社流转，发挥规模经营的种粮效益。同时，完善土地流转协议，规范耕地经营者行为，明确耕地特别是永久基本农田流转时的约束条件，规范流转程序、流转规模、种粮条件、责任追究等，强化合同约束，防止耕地撂荒和耕地“非粮化”。

四是开展恢复耕地和撂荒耕地动态监测。应用卫星遥感、铁塔视频、无人机航拍、物联感知等多元技术，构建“空天地网”一体化综合监测体系，全面、动态、及时、准确地掌握恢复耕地和现状耕地的利用变化情况。围绕恢复耕地的地块，重点开展“非农化”“非粮化”、撂荒抛荒动态监测，做到问题早发现早制止，为恢复耕地持续保护利用提供监测支撑。结合第三次全国土壤普查，适当选择恢复耕地布设土壤样点，查清土壤质量状况，摸清土壤障碍因素，提出改良培肥措施，促进恢复耕地持续利用。