尊重村民意愿，稳慎推进耕地“大占补”

2024年12月召开的中央农村工作会议提出，“强化耕地保护和质量提升，严格耕地占补平衡管理”。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，明确提出以“大占补”为核心的耕地占补平衡新机制。笔者认为，有必要从尊重村民意愿、创新农用地产权调整、提高区域土地整体布局优化效率等方面入手，稳慎推进耕地“大占补”。

从农用地布局优化看“大占补”

“大占补”把传统的建设占用占补平衡和农业结构调整“进出平衡”统一纳入耕地占补平衡管理之中，明确未利用地、低效闲置建设用地，适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地均可作为耕地补充来源，并以“恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅”的原则，明晰了立足于农用地布局优化的耕地补充方向。

“大占补”可以从根源上杜绝有损于生态的耕地开发行为，有利于解决“山下园林地、山上耕地”等违背土地利用基本规律的农用地资源错配问题，促进地尽其用。但立足于农用地布局优化实现耕地“大占补”，将不得不面对错综复杂的利益关系，必须坚持稳慎推进主基调。

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——优化农业生产空间格局不能 “一刀切”。优化农用地布局涉及土地发包方的村集体、承包方的农户、实际经营者等多个主体的切身利益。这些利益关联主体的关系能否统筹好、是否体现公平性，关系着以农用地布局优化实现耕地占补平衡的成败。

——农用地布局优化要有相应配套政策调整。农用地布局优化涉及耕地和永久基本农田的布局优化、承包地的产权调整等诸多具体内容，是牵一发而动全身的整体工作。与自然资源、农业农村、林业等多个部门的职责密切相关，部门之间的有效协调成为顺利推进农用地布局优化的前提和保障。

——农用地布局优化需要充足的资金保障。农用地布局优化需要融入高标准农田建设等项目成片推进，并结合现代农业经营主体的培育，为规模化、机械化、集约化经营创造土地条件。农用地的耕地功能恢复，需要纳入区域土地利用结构的整体优化之中，通过土地整治工程与生产实际需求的无缝对接，这种区域综合土地整治需要巨额资金投入。

稳慎推进耕地“大占补”

为了确保耕地“大占补”的稳慎推进，有必要通过不同类型区域的试点摸索经验之后逐步推开，确保风险可控。

——尊重村民意愿，顺应农业产业结构调整趋势。广大农民是农用地布局优化最核心的利益关联主体，获得他们的支持、尊重他们的诉求与意愿是基础和前提。因此，应充分了解不同村民在农用地布局优化中的相应诉求，并结合当地农业产业结构调整的趋势，顺势而为。

——创新农用地产权调整，促进农业现代化发展。立足农用地布局优化实现耕地“大占补”，需要将耕地功能恢复融入区域现代农业发展大格局中，在坚持农用地所有权、承包权和经营权“三权分置”的基础上，根据现代农业经营的需要进行产权调整创新。在现实探索中，一些地方结合园地、林地的耕地功能恢复工程集中连片整治耕地，在“确权确股不确地”的基础上，通过经营权向现代农旅企业集中流转，发展众创田园、农创田园等现代乡村产业园，促进现代农业发展，推动了乡村振兴。

——以全域土地综合整治为抓手，提高区域土地整体布局优化效率。以全域土地综合整治为抓手推动农用地布局优化，不仅能够实现耕地“大占补”，还能通过优化区域土地整体格局为乡村振兴提供要素支撑。因此，应在深入分析农用地资源错配的基础上，明确产业兴旺、生态宜居等用地保障需求，特别是明晰需要通过全域土地综合整治解决耕地利用碎片化、村庄用地无序化、资源利用低效化和生态质量退化等方面的具体问题，对宜居宜产和美乡村建设的用地需求进行集约精准配置。

——审慎对待社会资本介入，有效防范耕地补充中的风险。补充耕地必须是“稳定利用耕地”，不仅要达到耕种的基本要求，还要落实后续培肥管护责任。而社会资本的投入往往有明确的项目结束节点，在补充耕地验收合格后就完成了投资过程，造成新增耕地后续管护困难重重。因此，应审慎对待社会资本参与耕地补充，坚决防范单纯追求补充耕地指标、谋取经济利益的投资行为。

——重视跨区域占补的长效监管，确保补充耕地的可持续利用。合理的经济补偿是实行跨区域补充耕地的关键，但跨区域耕地占补平衡并不是简单的指标交易和相应的经济补偿，而是需要严格履行补充耕地的责任与义务。因此，有必要通过政策创新，在实现监管成本有效控制的基础上，从补充耕地项目入手，在项目实施、备案、核实和补充耕地使用、后续管护等环节上，强化耕地产能跟踪管理，利用土地“一张图”和自然资源综合信息监管平台实时监控，形成相对完整的监管机制。 

（作者：陈美球 江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心）