耕地占补平衡改革下的山东做法！

本文基于山东省落实耕地占补平衡制度改革的调研情况，总结了其主要做法与成效，分析了当前面临的难点问题，提出了统筹耕地保护规划引领、科学有序推进耕地恢复、稳妥审慎处理历史遗留问题、加大耕地保护激励力度等新形势下做好耕地保护工作的对策建议。

朱伟亚,毕梅祯.耕地占补平衡制度改革背景下耕地保护的山东做法[J].中国土地,2025(2):14-17.

耕地保护和粮食安全事关国运民生。长期坚持并不断完善耕地占补平衡制度，是牢牢守住耕地保护红线、确保国家粮食安全的根本要求。2024年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，站在“为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业夯实粮食安全根基”的战略高度，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡制度扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡制度，扩大了耕地占补平衡管理范围。山东省是人口大省、农业大省、粮食大省，农林牧渔业产值近年来稳居全国第一，在保障国家粮食安全方面承担了重要责任。为摸清山东省落实耕地占补平衡制度改革面临的问题，改革完善占补平衡工作，加快建设更高水平的“齐鲁粮仓”，山东省自然资源厅调研组从市、县、乡和农户等不同层面进行了实地详细调查，总结经验、剖析问题症结，提出了新形势下做好耕地保护工作的对策建议。

山东省位于我国东部沿海、黄河下游，地形地貌类型多样，中部山地突起，西南、西北低洼平坦，东部缓丘起伏，平原占比约66%，山地、丘陵等占比约34%。2023年度国土变更调查成果显示，山东省耕地面积为9808.94万亩。从地类结构看，旱地占比约26%，水浇地占比约73%，水田占比约1%；从耕地地区分布看，鲁西北平原区占比约44%，鲁中南丘陵区占比约20%，胶莱平原区占比约10%，胶东丘陵平原区占比约26%。

近年来，山东省坚持问题导向、系统思维，严格耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，取得显著成效，主要做法如下。

压紧压实主体责任，落实保护任务。一是压实市级责任。山东省将耕地保有量、永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，与全省16地市党委政府签订《耕地保护和粮食安全责任书》。同时，深化省市联动，每年对市级党委政府落实耕地保护和粮食安全责任制情况进行考核，并多次向地市党委政府致信，提醒耕地保护特别是永久基本农田监管存在的问题，推动耕地保护政策落实落地。

二是强化管理制度建设。山东省陆续制定《山东省土地征收实施规范》《关于规范社会资本参与土地整治项目建设的通知》《山东省耕地保护激励办法》等制度文件。此外，连续6年开展耕地保护激励工作，累计奖励8个市、40个县（市、区）、449个乡（镇、街道），落实奖励资金13.25亿元、用地指标1.80万亩，实现政治上“受表扬”、经济上“得实惠”。

坚持系统治理推进，做到源头管控。一是从严控制新增。山东省印发实施《山东省建设用地控制标准（2024年版）》，将用地标准细化为区域规划建设、工业、居住、公共服务设施、特殊用地、基础设施六部分，从源头减少耕地占用。

二是严格土地执法。山东省建设了全省空天地一体化监测监管系统，运用卫星遥感影像和信息化技术手段，提前监测耕地和永久基本农田上的“非农化”“非粮化”情况，并将疑似流出图斑作为预警线索及时下发至各市，做到了早发现、早处置。比如，依托无人机、物联网和大数据等信息技术，聊城市冠县研发了“冠·鹰智慧耕保监管平台”，实现5~7天即可县域全覆盖，1~2天重点管控区域巡查，构建了耕保“天上看、地上查、网上管”的新格局。

三是强化宣传引导。山东省全面开展了耕地保护政策“进基层、进万村、进农户”活动，采取给村民的一封信、耕地保护政策宣传示范一条街、“村村响”大喇叭等方式宣传耕地保护政策，营造耕地保护良好社会氛围。其中，济宁市在全市4000余个行政村设置了“耕地和永久基本农田保护公示牌”，标明耕地和永久基本农田位置以及田长姓名、联系方式、职责等，将耕地保护落实到“最后一公里”和最小管控单元。

抓好改革创新试点，探索经验做法。一是完成非农建设储备库搭建。山东省按照“省级统建、省市县一体使用”模式组织建设了全省非农建设补充耕地储备库，实现指标入库、出库、统筹管理等功能。随后，开发部省数据交换接口，不断优化入库规则，推动建设用地审批和占补平衡挂钩等数据共享共用。

二是积极开展盐碱地等耕地后备资源综合利用试点。山东省将盐碱地开发作为挖掘新增耕地潜力、拓展补充耕地渠道的重要抓手，坚持因地制宜、综合施策，统筹生态治理和开发利用，积极指导各市将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地。2024年山东省共实施完成相关项目30个、总投资6.23亿元、建设规模8.88万亩。

从耕地开发潜力分析，耕地后备资源严重不足，开发潜力小。山东省耕地后备资源不足的问题始终存在。根据最新耕地后备资源调查成果显示，全省可用于补充耕地的后备资源仅61万亩。调研发现，耕地占补平衡制度改革实施后，全省以恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅，但全省耕地后备资源图斑破碎、分布零散，且多为盐碱含量较高或山地丘陵区的其他草地，存在开垦难度大、开发成本高等问题，能开发为优质耕地的潜力已很小。

从耕地利用情况分析，种粮收益相对低，存在撂荒流出风险。一是种果类较种粮收益差异较大。据统计，2018—2021年，山东省种植果园收益为6452~9909元/亩，种植玉米收益为46~375元/亩，小麦收益为116~225元/亩，经济收益差距较大。受此影响，山地丘陵地区耕地流向园地趋势明显。近三年，山东省在征求群众恢复意愿的基础上，虽将平原地区种植杨树等经济树种的部分林地恢复成为了耕地，但目前耕地流向园林地仍是耕地流出的主要方向。

二是随着城镇化发展，农村人口陆续转移到城镇落户，农村青壮劳动力大幅减少。留守人口的老龄化导致耕地未耕种面积不断增加。特别是山地丘陵地区，因缺少灌溉条件、地力差等原因，耕地撂荒情况愈加严重，这部分现状耕地未来流出的风险较大。

从耕地空间布局分析，优化耕地林地布局面临制约，长效机制还须健全。一是林地和耕地的空间布局优化缺乏政策依据。根据《森林法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等法律规定，除经依法审批允许建设占用林地外，林地不得转为其他地类。其中，森林管理“一张图”范围内的商品林实施布局优化没有政策支持；森林管理“一张图”范围外的商品林，限额采伐是主要限制性因素。对于平原地区拟用于规模化生产的农田内零星分布的林地转为耕地，尤其是在平原地区与长期稳定利用耕地交织分布的部分林地等，目前仅有《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》明确，允许国土“三调”为林地，属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认图斑后，在尊重农民意愿的前提下，可逐步恢复为耕地。因此，开展耕地、林地布局优化调整还需配套政策支持。

二是“果园上山”短期统筹有难度。受种粮比较收益低的影响，农民将平原地区茶园、果园等恢复为耕地耕种的意愿较低，且恢复耕地成本较高，短期内统筹优化有难度。统筹耕地林地布局优化目前尚缺乏配套政策和调整机制，推进实施面临多方面制约。

从新增耕地项目实施分析，补充耕地投资大，资金来源还需拓展。一是补充耕地项目投资大。据调查统计，山东省土地整治项目总体成本明显增高，从最初的3000~4000元/亩，逐步增长到30000~50000元/亩。如，在平原地区的德州市，杨树林、苗圃、桃园复耕总成本分别约为6333元/亩、14282元/亩和18482元/亩；而在山地丘陵区的烟台市，松柏树林地、樱桃园地恢复耕地总成本则分别约为18583元/亩和39482元/亩。按照耕地占补平衡政策改革要求，现状稳定利用耕地净增加量将作为“以补定占”规模上限管控，如果市县区域内没有实现耕地净增加，通过实施垦造的新增耕地也无法形成占补平衡指标。此外，占补平衡制度改革后，社会资本参与土地整治项目的投资回报周期尚不明确，因此，社会资本由原来的积极参与逐步转向观望状态。

二是补充耕地资金来源需要拓展。《土地管理法》仅规定了各类非农建设占用耕地需要相关用地单位落实补充耕地义务，如无法落实的可以缴纳耕地开垦费，由县级人民政府负责落实补充耕地。但对于目前造成耕地减少最多的农业结构调整、国土绿化行为，却并未明确规定相关责任人必须落实补充耕地义务，更多的是要求县级人民政府统筹落实补充耕地。调研中发现，基层普遍反映在目前财政状况下，用于补充耕地的经费越来越难以保障。此外，地方上还存在“重眼前恢复、轻后期管护”的风险。对于实施完成的补充耕地项目，山东省有的市县设定了10年管护补偿期，有的市县给予一次性补偿，但尚未形成一套切实有效的长期管护机制。

为做好当前和今后一个时期的耕地保护工作，笔者建议，按照占补平衡制度改革和完善的总体要求，强化耕地总量管控和“以补定占”管理，从以下5个方面着力，稳步提升耕地质量，牢牢守住耕地保护红线的总要求。

全面落实耕地保护责任。笔者认为，应采取“长牙齿”的硬措施，积极开展卫片执法、农村乱占耕地建房专项整治、大棚房整治专项督查等工作，保持土地执法高压态势；充分发挥乡村基层组织前沿保护“哨所”作用，严格落实动态巡查，完善发现问题及时反馈报告机制，构建覆盖全面、责任到人、监管到位的耕地保护网格化监管体系，坚决防止新增耕地“非农化”“非粮化”问题发生。

统筹耕地保护规划引领。笔者建议，一是围绕解决地方农用地空间布局错配问题，立足农用地资源的自然属性，以最新国土变更调查成果为底数，开展耕地及其他农用地适宜性综合评价。

二是统筹优化农业空间布局，按照乡镇国土空间规划和村庄规划及适宜性评价结果，坚持耕地保护优先序，统筹耕地、林地、园地等农用地空间布局，推动耕地和其他农用地之间有序流转。

三是组织有条件的市县编制耕地保护专项规划，加强耕地补充空间统筹管理，严格耕地用途管制规则，指导耕地占补平衡政策实施，明确占用耕地和补充耕地的数量、质量和空间布局要求，有序引导耕地集中连片。

科学有序推进耕地恢复计划。笔者认为，应在科学规划的基础上，统筹耕地恢复整改、全域土地综合整治、高标准农田建设等行动，以地市为单位，合理制定年度补充耕地计划，科学安排补充耕地空间和时序，逐步解决耕地欠账、布局破碎、功能错位等问题。

笔者建议，一是围绕现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，坚持恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，按照先易后难的原则，组织引导群众优先恢复与大田相连、灌溉条件良好的林地。

二是严禁不顾农民意愿、侵害农民权益。严禁不顾果树盛果期、林木快速生长期等，强行恢复耕地。严禁不顾成本支出，强行限定时点恢复耕地。加强垦造和恢复耕地的后期管护，确保新增耕地能长期稳定利用。

稳妥审慎处理历史遗留问题。历史遗留问题成因十分复杂、矛盾比较突出。笔者建议，一是对目前标注未耕种的耕地进行专项调查。对长期撂荒事实上已经转为非耕地的从耕地中剔除，确保耕地地类的准确；对能够恢复耕种的及时进行复耕复种，确保不出现一边恢复耕地一边撂荒的问题。

二是针对永久基本农田保护范围内，现状不是耕地且不宜作为耕地进行保护的地块，遵循实事求是的原则，探索调出的方法和路径，同时补划相应数量和质量的永久基本农田。此外，为防止地方为建设项目落地调整永久基本农田，调出的地块在一定期限内仍需按永久基本农田进行管理。

三是妥善解决光伏项目建设占用永久基本农田的问题。对于已建成的光伏项目，光伏板区占用永久基本农田且无法恢复耕种的，经评估后，可允许县区进行调整补化，确保永久基本农田面积不减少。

加大耕地保护激励力度。笔者建议，一是进一步加大耕地保护激励力度，国家、省、市、县应分级配套财政资金专项用于耕地保护激励工作，综合实施农田改造建设，完善路、沟、渠、桥等农业基础设施，系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理，真正改善治理区农业生产条件。同时，充分考虑不同地类恢复耕地成本、后期管护支出、耕地净增加面积用于缺口恢复和落实占补平衡的分配比例等因素，制定差别化的耕地开垦费标准，并专项用于耕地恢复和开垦、耕地后期管护等。此外，还可参照浙江“多田套合” 、江苏“小田变大田” 等做法，对村级适当给予经济补偿，提高群众恢复耕地积极性。

二是适当提高农业补贴标准，加强对粮食市场价格的宏观调控，提高农民种粮积极性；加大对种粮大户和企业的扶持、补贴力度，鼓励村经济合作社和种粮大户通过集中流转方式发展规模化种植，保持耕地的持续稳定利用。

（作者朱伟亚为山东省自然资源厅耕地保护监督处处长，毕梅祯为山东省国土空间生态修复中心高级工程师）