生态产品价值实现之“政府 市场”路径（一） — —基于自然资源部发布的47个典型案例的梳理

生态产品价值实现之

“政府+市场”路径（一）

01/福建省南平市“森林生态银行”案例

福建省南平市自然资源丰富、生态环境优美，森林覆盖率达到78.29%，但也存在着 “生态高地”与“经济洼地”的窘境。自2003年以来，南平市实施了集体林权制度改革及“均山到户”的政策，在激发了林农积极性的同时，也使得76%以上的山林林权处于“碎片化”状态。森林资源难以聚合、资源资产难以变现、社会化资本难以引进等问题凸显。

实现模式：搭建资源向资产和资本转化的平台：“森林生态银行”通过建立自然资源运营管理平台，对零散的生态资源进行整合和提升，并引入社会资本和专业运营商，从而将资源转变成资产和资本，使生态产品有了价值实现的基础和渠道。

具体举措：一是政府主导。按照“政府主导、农户参与、市场运作、企业主体”的原则，创建“森林生态银行”。由顺昌县国有林场控股、8个基层国有林场参股，成立福建省绿昌林业资源运营有限公司，注册资本金3000万元，作为顺昌“森林生态银行”的市场化运营主体。二是全面摸清森林资源底数。对全县林地分布、森林质量、保护等级、林地权属等进行调查摸底，并进行确权登记，形成全县林地“一张网、一张图、一个库”数据库管理。三是推进森林资源流转。推出入股、托管、租赁、赎买四种流转方式鼓励林农在平等自愿和不改变林地所有权的前提下，将碎片化的森林资源经营权和使用权集中流转至“森林生态银行”，实施集中储备和规模整治。四是开展规模化、专业化和产业化开发运营。采用“四改”措施，优化林分结构，增加林木蓄积，促进森林资源资产质量和价值的提升。积极发展木材经营、竹木加工、林下经济、森林康养等“林业+”产业，建设杉木林、油茶、毛竹、林下中药、花卉苗木、森林康养等6大基地，推动林业产业多元化发展。采取“管理与运营相分离”的模式，将交通条件、生态环境良好的林场、基地作为旅游休闲区，运营权整体出租给专业化运营公司，探索“社会化生态补偿”模式，通过市场化销售单株林木、竹林碳汇等方式实现生态产品价值。

02/重庆市拓展地票生态功能促进

生态产品价值实现案例

基本情况：2008年开始，重庆探索开展将农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地等农用地，腾出的建设用地指标经公开交易后，形成地票的改革性试验。为进一步完善地票制度，2018年重庆市印发了《关于拓展地票生态功能 促进生态修复的意见》，将复垦类型从单一的耕地，拓展为耕地、林地、草地等类型，将更多的资源和资本引导到自然生态保护和修复上，实现了统筹城乡发展、促进生态产品供给等生态、经济和社会综合效益导向。

在政府引导下，构建地票制度，并以其为核心，将地票的复垦类型从单一的耕地，拓宽到林地、草地等类型，拓展了地票的生态功能，建立了市场化的“退建还耕还林还草”机制。

一是因地制宜实施复垦。按照“生态优先、实事求是、农户自愿、因地制宜”的原则实施复垦，并分别明确复垦验收标准，所有经复垦验收合格的地块，都可以申请地票交易。二是划定地票使用范围。通过明确新增经营性建设用地“持票准用”制度，即新增加的经营性建设用地，都必须在购买地票后再办理农用地转用手续；对于在征收和农转用环节按非经营性用地使用计划指标报批，之后调整为经营性建设用地的，在出让环节补交地票，确保了每年3万亩左右的地票市场规模。三是严格按照规划管控地票的生产和使用。地票的产生地必须在城镇规划建设用地范围之外，地票的使用必须符合国土空间规划的要求，严禁突破规划的刚性约束。四是保障复垦权利人和地票购买主体的权益。明确地票收益归农，地票价款扣除复垦成本后的收益，由农户与农村集体经济组织按照85:15的比例进行分配。购买主体使用地票办理农用地转用手续的，不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费等有关费用。五是注重与相关工作统筹联动。将地票改革与户籍制度改革、农村产权改革、农村金融改革、脱贫攻坚等工作统筹联动，拓展地票生态功能的探索与历史遗留废弃矿山生态修复、林票改革等工作配套衔接，推动改革形成综合效应。

03/重庆市森林覆盖率指标交易案例

重庆市2018年印发了《国土绿化提升行动实施方案（2018-2020年）》，提出到2022年全市森林覆盖率从45.4%提升到55%。为了促使各区县切实履行职责，市政府将森林覆盖率作为约束性指标，并进行统一考核。同时又印发了《重庆市实施横向生态补偿 提高森林覆盖率工作方案（试行）》，对完成森林覆盖率目标确有困难的地区，允许其购买森林面积指标，用于本地区森林覆盖率目标值的计算，探索建立了基于森林覆盖率指标交易的生态产品价值实现机制，形成了区域间生态保护与经济社会发展的良性循环。

政府通过设置森林覆盖率这一约束性指标和相应的管控措施，形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，再通过构建“森林覆盖率指标的交易平台”，即构建完整的市场交易循环和清晰的各方权责，确保交易双方的利益。

一是明确任务，分类划标。将全市2022年森林覆盖率达到目标值作为每个区县的统一考核目标，促使各区县政府由被动完成植树造林任务，转变为主动加强国土绿化工作，将38个区县到2022年底的森林覆盖率目标划分为三类：产粮大县、菜油主产区、既是产粮大县又是菜油主产区，并针对不同的区域，设定不同的目标值。二是构建平台，自愿交易。构建基于森林覆盖率指标的交易平台，对达到森林覆盖率目标值确有实际困难的区县，允许其在重庆市域内向森林覆盖率已超过目标值的区县购买森林面积指标，计入本区县森林覆盖率。但明确出售方扣除出售的森林面积后，其森林覆盖率不低于60%，明确交易森林面积指标以不低于1000元/亩，管护费不低于100元/亩·年，管护时间不少于15年等要求，以及不与林地、林木所有权等权利挂钩，也不与各级造林任务、资金补助挂钩。三是定期监测，强化考核。市林业局负责牵头建立追踪监测制度，印发了《重庆市国土绿化提升行动营造林技术和管理指导意见》和检查验收、年度考核等制度规范，进一步加强业务指导和监督检查，督促指导交易双方认真履行购买森林面积指标的协议，完成涉及交易双方的森林面积指标转移、森林覆盖率目标值确认等工作。对森林覆盖率没有达到目标的区县政府，提请市政府进行问责追责。

04/浙江省余姚市梁弄镇全域土地

综合整治促进生态产品价值实现案例

基本情况：梁弄镇位于浙江省东部四明山麓，因地处山区、交通不便，其产业薄弱、发展落后。近年来，该镇以推进全域土地综合整治为抓手，逐步构建了集中连片、产业融合、生态宜居、集约高效的国土空间新格局，有效提升了优质生态产品的供给能力，实现了经济价值、社会价值、文化价值和生态价值的系统提升。

实现模式：通过构建“多个渠道引水、一个龙头放水”的要素统合平台，将土地、资金、政策等有效集聚起来，发挥综合效益，带动社会资本参与综合整治，打造民宿、会展等新产业新业态，形成多模式、多样化的资金投入机制。

具体举措：一是以“一个规划”为统领，优化生态产品价值实现的空间布局。以国土空间规划为统领，精心编制梁弄镇全域土地综合整治实施方案，全域设计生态、业态、文态、形态的保护提升，全域布局农地整理、耕地垦造、村庄迁并、产业进退和生态治理等整治工程，真正做到“一个规划”统领全镇域发展建设，“一张总图”指挥生态型土地整治。二是以“一个理念”为主线，增强生态产品供给能力。依托全域土地综合整治，以四明山作为区域生态核心，镇北开展水域及湿地的生态修复，搬迁工业企业20家，腾退土地用于发展生态型产业；镇区以提升人居环境为主，实施农村生活污水截留和垃圾集中处理工程，改善农村生活环境；以农地整理、建设用地复垦恢复耕地生态系统，新增耕地300亩，建成高标准农田1.1万亩；南部加强生态林地维护和森林生态修复，整治畜禽养殖场所200余家。加大对自然生态系统的恢复和保护力度。三是以“一个平台”为抓手，聚合各类要素保障生态产业发展。建立“党政主导、村居主体、社会参与、一体联动”的工作机制，聚合资金、政策和土地等各类发展要素，积极引导村民和市场主体参与生态产业发展和美丽乡村建设。发挥低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩等政策优势，盘活土地资源，腾退的空间用于发展红色旅游、绿色康养等生态型产业。整合矿山地质环境治理、工矿废弃地复垦利用、土地开发整理等各类资金近5亿元，带动社会资本近30亿元，打造了民宿、会展、培训等产业业态，形成了多模式、多元化、可持续的资金投入机制，推动生态产业发展。

05/江西省赣州市寻乌县山水林

田湖草综合治理案例

基本情况：江西省赣州市寻乌县是赣江、东江、韩江三江发源地，属于南方生态屏障的重要组成部分和全国重点生态功能区，县内稀土资源丰富，自上世纪70年代末以来稀土开采不断，但由于生产工艺落后和忽视生态环境保护，导致植被破坏、水土流失、水体污染、土地沙化和次生地质灾害频发等一系列严重问题。近年来，寻乌县坚持“生态立县，绿色崛起”的发展战略，推进山水林田湖草生态保护修复，在治理过程中坚持“生态+”理念，因地制宜地推进生态产业发展，先后开展了文峰乡石排、柯树塘及涵水片区3个废弃矿山综合治理与生态修复工程，促进生态产品价值实现。

借助山水林田湖草生态保护修复工作，利用修复后的土地建设工业园区，引入社会资本建设光伏发电站，发展油茶种植、生态旅游、体育健身等产业，逐步实现“变废为园、变荒为电、变沙为油、变景为财”，实现了生态效益和经济社会效益相统一。

一是坚持全景式规划。编制《寻乌县山水林田湖草项目修建性详细规划》和《项目实施方案》等指导文件，确保项目实施有规可依、有章可循。打破原来山水林田湖草“碎片化”治理格局，一体化推进区域内“山、水、林、田、湖、草、路、景、村”治理。统筹各类项目资金，由县财政出资、联合其他合作银行筹措资金成立生态基金，积极引入社会投资2.44亿元，确保项目推进“加速度”。二是加强系统性治理。创新实践了“三同治”模式：山上山下同治，在山上实施边坡修复、沉沙排水、植被复绿等治理措施，在山下填筑沟壑、兴建生态挡墙、截排水沟，消除矿山崩岗、滑坡等地质灾害隐患，控制水土流失；地上地下同治，地上通过客土置换、增施有机肥等措施改良土壤；地下采用截水墙、高压旋喷桩等工艺将地下污染水体引流至地面生态水塘、人工湿地进行污染治理；流域上下同治，在上游稳沙固土、恢复植被，减少稀土尾沙、水质氨氮等污染源头，在下游建设梯级人工湿地、水终端处理设施等水质综合治理系统，实现水质末端控制和全流域稳定有效治理。三是推进“生态+”发展模式。发展“生态+工业”，利用治理后的7000亩存量工矿废弃地建设工业园区，实现“变废为园”；实施“生态+光伏”，通过引进社会资本，在石排村、上甲村等治理区建设总装机容量35兆瓦的光伏发电站，实现“变荒为电”；推进“生态+扶贫”，综合开发矿区周边土地，建设高标准农田1800多亩，利用矿区修复土地种植油茶等经济作物5600多亩，实现“变沙为油”；开展“生态+旅游”，将修复治理区与青龙岩旅游风景区连为一体，统筹推进矿山遗迹、科普体验、休闲观光、自行车赛事等文旅项目建设，发展生态旅游、体育健身等产业，逐步实现 “变景为财”。应。

06/福建省南平市光泽县“水美经济”案例

光泽县位于福建省西北部、武夷山脉北段、闽江上游富屯溪源头，是国家级生态县、国家生态文明建设示范县。该县水资源量大质优，过去仅用于传统的农业灌溉、小水电开发和居民饮用，水生态产品所蕴藏的生态价值和巨大潜力有待挖掘。

通过搭建“水生态银行”运营平台，对水资源生产要素进行市场化配置，并引入社会化资本，积极发展包装水、绿色种植和养殖、涉水休闲康养等生态产业。此外通过创建绿水维护补偿考核等制度保障，将现实的保护效益和资源优势转化为看得见的经济效益，促进了生态产品的价值提升。

一是摸清资源家底，绘制水生态产品“基础地图”。对辖区内水资源情况进行调查，绘制水资源“一张图”。系统掌握全县河流水系、水文气象、水资源、水环境状况、水能资源、水生态系统等基本情况。二是涵养优质水源，提高水生态产品供给能力。加强武夷山自然保护区水源保护力度，使保护区域的自然生态系统成为均衡水量、涵养优质水源的“不动产”。 推进河道清淤整治和河流水系修复，保育和修复山区生态环境，严格控制浅山区开发，禁止随意破坏山体、毁坏植被，同时加大造林绿化力度，积极探索固体废物源头减量、无害化处置技术，推行“户分类、村收集、乡转运、县处理”的运行模式，推动水质净化和优质水源涵养。三是搭建运营平台，高效优化水资源要素配置。依托光泽县水利投资有限公司，组建县“水生态银行”， 开展水资源资产产权流转、市场化运营和开发。在前端，通过公开竞拍、收购、租赁、自行建设等方式，储备与水资源有关的矿业权、水库所有权、水域经营权等。在中端，以特许经营方式授权“水生态银行”开展河道清淤整治、河岸生态修复等水环境治理项目，实现水环境市场化修复。在后端，加强与科研单位合作，对水资源偏硅酸含量、各项限量指标检测鉴定，提升水资源开发利用附加值。四是引入社会资本，全力打造水生态全产业链。依托水生态银行，引入产业投资方和运营商，通过股权合作、委托经营等方式，对水资源进行系统性的产业规划和开发运营。实现“卖资源”，依托肖家坑水库等优质水资源，引入对生态环境和水质有高标准要求的现代渔业产业园和山泉水加工项目，实现“卖产品”，引入中石油昆仑好客公司开展地下水开发，实施武夷山矿泉水项目，实现“卖环境”，通过整合高家水库、霞洋水库、北溪河流等优质水资源产权和水域经营权，引进浙江畅游体育产业发展有限公司，建设中国山水休闲垂钓名城。实现“卖高端食品”， 积极发展对水源和水质要求较高的茶叶、中药材、白酒等，引入丰圣农业、国药集团、承天药业、德顺酒业等知名企业，五是建设公用品牌，促进水生态价值经济溢价。打造“武夷山水”地区公用品牌，突出水资源原产地的生态优势，加强品牌认证和市场营销推介。授权“武夷山”包装水等23家企业使用“武夷山水”标识，并向农产品等领域推广拓展。六是创新制度集成，建立健全长效保障机制。建立“绿水”补偿和小流域水环境考核机制，共设立29个断面监测点位，对落实管护机制、水质达标的村（居、场），给予每年5万元的“绿水”维护补偿，对辖区内水质下降的乡、村取消补偿并进行约谈，形成责任清晰、激励约束并举的共治局面。

07/北京市房山区史家营乡曹家坊废

弃矿山生态修复及价值实现案例

基本情况：北京市房山区史家营乡曹家坊矿区位于北京市西南部，由于开采历史较长，区域内存在森林植被损毁、水土流失、采空塌陷、野生动植物物种急剧减少，自然生态系统严重退化等问题，影响了该区域的可持续发展。2006年至2010年期间，史家营乡用5年时间将全乡范围内的142座煤矿全部关闭，经过十多年的持续努力，曹家坊矿区修复面积2300多亩，形成了旅游、文化、餐饮、民宿、绿化等产业，带动了“生态+旅游（民宿）”、“生态+文化”等多种业态共同发展，实现了黑色产业“退场”、绿色产业“接棒”的转型发展，促进了生态产品价值实现。

从2010年起，采取“政府引导、企业和社会各界参与”的模式，对曹家坊矿区开展生态修复，引入市场主体发展生态产业。

一是明晰产权，激发市场主体修复生态和发展产业的动力。曹家坊村于2011年按照70年的承包期，将矿区所在的后沟区域4700余亩集体林地承包经营权，统一流转给开展矿区生态修复的北京百瑞谷旅游开发有限公司，实现矿区修复项目建设权、林地经营权、产业项目开发权的“三权合一”。 二是采取“地形地貌整治+植被恢复”模式，科学开展矿区生态修复。在矿区内开展客土回填矿坑、边坡修复、鱼鳞坑围堰等生态修复措施，修建了4000余米的行洪渠，确保生态修复区域的安全。通过水土保持、自然净化等措施，区域内泉水日渐充沛，恢复了山泉自流、河水自然流淌的自然环境。在边坡地带种植草皮，使原来满目疮痍的矿山区域逐步恢复了绿水青山的本色，为替代产业和区域经济的发展创造了基础条件。三是发展生态型产业，显化绿水青山的综合效益。将生态修复治理与文化旅游产业相结合，依托修复后的自然生态系统、地形地势、历史文化、矿业文化等，发掘抗日红色文化，实施文旅融合发展，推动了传统采矿业向现代绿色生态旅游业的转型，让百姓成为生态产品价值实现的受益者。

08/山东省邹城市采煤塌陷地治理

促进生态产品价值实现案例

邹城市位于山东省西南部，境内煤炭资源丰富，年产原煤近1883万吨，占山东省年产量的16%以上。煤炭开采等产业在助力邹城经济发展的同时，也引发了一系列资源破坏和生态环境问题：大量塌陷地，耕地损毁、道路迸裂、房屋垮塌，“天灰、地陷、河流污染”等问题凸出，人民群众的生命财产安全和正常生产生活受到严重影响。近年来，邹城市坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，实施以采煤塌陷地治理、地质灾害搬迁、生态产业发展为核心的“绿心”工程，将采煤塌陷区修复为提供生态产品、促进经济发展的自然生态系统，走出了一条颇具特色的生态治理及生态产品价值实现之路。

政府主导+企业实施的“双管齐下”的治理模式、政企协作的“双重保障”机制，探索生态修复与产业发展的“价值实现”路径。

一是坚持规划引领，绘制鲁西南都市区“绿心”蓝图。按照“功能分区、因地制宜、系统治理”的原则，编制了《邹城市采煤塌陷地综合治理规划》和《都市区绿心项目规划》。以太平镇为核心，统筹实施山水林田湖草综合治理、生态修复和开发利用，建设总面积达84平方公里的“绿心”项目。二是坚持系统治理，推进采煤塌陷地生态修复。首先，按照“政府主导、企业参与、市场运作、合作开发”的生态修复和产业发展思路，引导兖矿集团等采煤企业、中电建路桥公司等社会资本投入塌陷地治理。其次，依托采煤塌陷区特点，区分浅水塌陷区、深水塌陷区和稳沉塌陷区三类并开展分类治理，有机衔接湖泊、湿地、森林、农田四大生态系统。再次，通过造林绿化奖补、土地流转补贴等政策，鼓励承包荒山、荒沟开展集中连片的植树造林，推行工程造林、专业队造林模式，实现“线上”生态廊道多层添绿，“面上”统筹城乡多元覆绿。三是坚持“农渔游”生态产业化，促进生态产品价值实现。因地制宜发展“农林渔文旅”生态产业，推动“生态洼地”变身“产业高地”。在塌陷地治理基础上推进“宜农则农”， 形成了一条集食用菌生产、加工、销售于一体的特色产业链。在原有养殖池塘基础上推进“宜渔则渔”， 通过贝类、螺类、鱼类的定期循环捕放，建立稳定的纯生态食物链系统和有机营养物排出系统，最终实现塌陷水域的水质净化和珍珠养殖。大力推动“宜游则游”，依托邹城“孔孟桑梓之邦、文化发祥之地”的历史文化底蕴和太平镇国家湿地公园等独有的自然风光，对“绿心”项目区域进行生态文化旅游综合开发，促进文化服务类生态产品的价值实现。