基于“一张图”做好国土空间规划体检评估

UP前沿论道业务交流会现场。 部国土空间规划研究中心供图

3月20日，2025年第一期国土空间规划UP前沿论道业务交流会在山城重庆举办，主题为基于“一张图”做好国土空间规划体检评估（以下简称“体检评估”）。来自全国多地自然资源主管部门、高校院所、研究机构的专家学者，围绕健全城市规划体系，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度等重点改革任务，聚焦健全完善体检评估制度展开深入交流和探讨。

2025年全国自然资源工作会议要求，强力推动“一张图”建设，构建一张图、一套数据、一个平台管理体系，以夯实底座、规划上图、管理上图、应用链接为重点组织建设，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。基于此，充分发挥“一张图”优势，做好体检评估工作，对高效保障“两统一”核心职责履行，深化“多规合一”改革具有重要意义。

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中国国土勘测规划院节约集约利用所所长左玉强介绍了自然资源部在全国684个城市开展体检评估工作的总体情况及成效，提出要统筹建设体检评估“四个基础工具集”（指标集、算法集、目标集、专家集），完善相关技术体系，稳步拓展城市群体检评估，强化体检评估结果对重点工作的支撑，完善“1+N”成果体系，优化多方联动的工作机制。

2021年6月，《国土空间规划城市体检评估规程》（TD/T 1063—2021）（以下简称《规程》）发布实施。为适应新形势、新要求，结合各地的实践经验，2024年自然资源部开始部署《规程》修订工作。“《规程》修订要刚弹结合、动态调整，内容上要体现年度差异性，监测指标制定要体现地方差异性，面向多级多类型规划实施要体现层次差异性。”具体实施单位北京市城市规划设计研究院科技委副总师杨明提出，通过“体检问题—制定任务—分解落实”闭环机制，发挥规划实施的抓手作用，形成可计算、可对比、可研判的国土空间规划实施动态评价能力，建立多主体可协同、地方可反馈、技术可迭代的工作平台，增强城市治理能力。

近年来，重庆市积极探索超大城市现代化治理新路子，基于数字重庆建设开展了一系列创新和探索。“我们以市国土空间数据综合信息系统（GIS）作为时空数据统一底座，协同多部门形成了包含74个‘多规合一’专题图的构架体系，并以此为基础构建了产业用地智治等9大规划实施监测评估场景，推动体检评估中指标监测（数）和评估分析（图）相结合。”重庆市规划和自然资源局总体规划处副处长罗江帆结合实践，重点介绍了重庆数字场景赋能用地利用效益评估和产业用地智治等应用。

基于“一张图”系统，湖北省构建了体检评估与国土空间规划编制体系层级相适应的规划实施监督框架。“依托‘一张图’，可将体检评估向都市圈、流域国土空间规划延伸。延续体检评估与总体规划的耦合性分析，同时开展详细规划体检指标研究，提升体检的颗粒度。”湖北省空间规划研究院详细规划所所长徐国斌展望了体检评估应用的未来方向——利用AI技术，开展体检评估比对规划的自动化校核，为下一步规划监督实施提供决策支持。

“我们拿出绣花功夫开展城市治理，体检评估中注重精细、精致、精微、精雅，目标是解决好存量规划的组织与实施问题，既有效保证规划精准传导末端，又为近期实施规划编制和适时调整完善提供更加精准有力的支撑。”江苏省苏州市自然资源和规划局综合处处长陈永祥结合十全街改造案例，介绍了该市通过“综合+专项”评估体系和建立“发现问题—反馈问题—落实整改—总体提升”闭环治理机制，实现空间规划与治理效能融合的实践。

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。当前，很多城市的详细规划基本实现全覆盖，大部分专项规划也已编制印发，如何充分发挥总体规划对详细规划和专项规划的引领作用，成为体检评估的重要内容。

广东省深圳市规划国土发展研究中心规划师唐欣聚焦深圳市“总体规划—详细规划—专项规划”的传导协同性评估，通过底线管控、格局规模、设施功能等多维度案例分析，介绍了该市规划传导评估的完善路径与城市规划体系的健全机制，并展望构建一个包含多层尺度、多类要素的空间信息台账，以支撑规划传导实施的动态监测、定期评估和实时预警。

广东省广州市以“一张图”整合各类型规划成果，构建了全流程在线管理体系，建立了年度体检与五年评估相结合的常态化监测机制，并通过量化分析、动态调整和智能化工具，实现规划编制、传导、实施与监督的全周期闭环管理。广州市城市规划设计有限公司执行规划师高晖系统介绍了该市在五年评估和年度体检方面的创新探索，并建议健全规划定期评估制度，完善详细规划全周期管理，强化详细规划在促进总体规划落地实施中的重要作用。

在陕西省西安市城市规划设计研究院总工程师白娟看来，特大城市在坚持规划核心功能自上而下精准传导的同时，还要做好动态评估与系统考虑。西安市在面向实施管理需求的基础上，适应多场景应用，加强与土地政策的融合创新，以“一张图”为基础支撑，以“功能+体系”两维度统筹，探索了一条全链条规划传导实施路径。

“从静态管控到动态治理，我们希望通过体检评估来支撑城市高效能治理。”作为中小城市代表，江苏省宿迁市自然资源和规划局国土空间规划处处长张伟龙介绍说，宿迁在体检评估实践中以协同共治机制、多维数据融合、特色指标体系、集约发展导向和成果精准应用的五大创新探索为主线，通过构建安全底线、空间战略、空间品质、治理效能“四位一体”的特色指标体系，推动评估成果与规划编制、项目实施深度衔接，实现“数据驱动+空间治理”双轮联动。

浙江省宁波市积极探索国土空间规划、实施、监测、评估的新路径，致力于通过“一张图”建设，将城市国土空间监测与体检评估深度融合，推动国土空间规划的科学编制、有效传导与高质量实施。宁波市规划设计研究院数字空间研究与规划评估所所长蔡赞吉介绍说，该市不断提升“一张图”应用能力，实现了监测与评估数据的贯通与同源同频，并通过优化工作流程形成监测评估闭环管理机制，有力推动了国土空间治理体系的优化。

在圆桌论道环节，规划领域多位专家结合体检评估的地方实践，围绕相关概念解析、把科学思维融入体检评估、智慧化体检评估等议题交流观点。

“从规划运行角度看，体检和评估实际上是两项工作，前者是过程中或短期内随时开展的一项工作，侧重对城市空间运行质量的评价；后者是阶段性工作，包括对目标一致性、空间改善成效、规划实施机制和规划适应性等方面的评价，既要评估空间，也要评估规划实施。”同济大学教授张尚武从概念解析入手，探讨体检评估和实施监督的关系，提出将体检评估体系与行政体系联动起来，强化空间矛盾识别能力，建立规划全生命周期管理，并突破智慧管理中的数据瓶颈，加强技术标准应用。

“城市是一个有机的生命体，就和人类一样，也需要定期体检，对健康状况进行诊断并及时治病。城市的健康可从安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度进行体检，关键看实际值与理想值是否有差距。体检评估的目标是精准诊断、有效下药并逐级传导。”中央财经大学管理科学与工程学院党委书记王志锋将梁鹤年先生提出的S-CAD思维方法运用到体检评估工作中。S-CAD即主导观点（Subjectivity），一致性（Consistency），充要性（Adequacy），可行性（Dependency）。他指出，S-CAD的总体评估方法可分为立场、目的、手段、可测四方面，它为城市体检与康复提供了一套简单易懂的逻辑思路，有利于上下沟通、层级传导以及同级政府之间交流学习。

当前社会已进入AI时代，自然资源领域涵盖了大量自然、经济、社会方面的数据，如何将这些海量数据融合起来，统一数据标准并提高精准度，是实现智慧化评估的基础和突破口。“AI规划应用是为了更好地为治理决策提供支撑。面向未来的需求，我们要研发全要素全尺度、多目标协同的规划评估、监测方法和技术体系，将一些数字化场景与‘总规—专项—详规’优化调整结合起来，从静态评估到动态评估再到实时评估，合理解决空间矛盾，实现规划效益最大化。”作为长期深耕智慧城市数据赋能空间治理领域的专家，南京大学智慧城市研究院副院长甄峰希望鼓励引导更多学科、不同社会阶层的人员参与到体检评估中来，构建一个开放式的体检评估生态系统。

本次交流会在自然资源部国土空间规划局指导下，由部国土空间规划研究中心、部国土空间规划监测评估预警重点实验室联合主办，重庆市规划设计研究院、重庆市规划和自然资源调查监测院承办。