资源枯竭型城市基于矿城融合的空间规划策略——以辽宁省阜新市为例

本文以资源枯竭型城市辽宁省阜新市为例，以协调矿区治理和城市发展为目标，提出了矿城融合的发展路径，并结合阜新市国土空间总体规划编制实践，从强化矿城融合的规划传导方面提出了建议，以期为同类城市的空间规划提供思路参考。

根据《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)的通知》中的分类，我国三分之一以上的资源型城市已进入衰退或再生阶段。新发展阶段下，资源枯竭型城市转型既要解决重构产业体系、培育增长动能的难题，也要补齐生态环境、空间绩效等短板。作为经济发展、生活服务和生态环境洼地的矿区，对城市发展的影响与制约尤为突出，成为城市空间治理的难点与重点。以矿城融合促进矿区治理和城市发展协调，既是资源枯竭型城市高质量转型的必然要求，也是存量时代提升城市空间治理能力的重要内容。

辽宁省阜新市是国务院认定的全国第一个资源枯竭型城市。阜新城区与矿区呈现空间一体的特征，城市周边存有大规模矿业废弃地，老矿区、露天矿对城市空间发展影响突出。以之为样本，研究资源枯竭型城市空间规划策略具有典型意义。

矿区由采矿产业集聚而成，是城市发展的重要组成部分，又与城区空间组织上存在明显的矛盾冲突。矿城关系与产城关系具有共性。因此，优化矿城关系可借鉴产城融合的理念。

产城融合是相对于产城分离提出的一种发展思路，要求产业与城市功能融合、空间整合，实现“以产促城，以城兴产，产城融合”。产城融合既是产业园区、产业新城向综合型城市功能区的转型升级，也是完善城市总体格局，优化城市生产、生活、生态空间配置的着力点。通过推进空间结构、功能布局、景观风貌及基础设施系统的有机融合，产业空间由生产主导向多元功能复合转化，产城关系由相对分离向融合共享转化。综上，矿城融合作为产城融合的特殊形态，其核心也在于提升矿区空间功能及其与城市关系。

需要注意的是，矿区空间与产业园区还有所不同：一是矿区的空间生态环境、服务设施等存在短板，功能布局调整受空间承载能力制约显著；二是矿山地貌等是城市文化记忆与景观风貌的载体，采矿废弃地等则是资源再利用、城市空间拓展的基础，矿城融合应立足于延续特色与转化存量。

基于此，笔者认为，矿城融合一方面是生态优先、存量更新导向下的矿区空间功能再生及价值再造；另一方面是资源型城市空间格局优化、功能完善过程中矿区与城市空间关系的重塑。

在过去“多规并行”阶段，空间类规划对矿区空间缺乏系统性指引。城市规划侧重于建成区的空间安排，对以存量采矿用地为主的矿区空间通常不作具体安排；土地利用规划涵盖矿区土地修复和治理，但指标性管控存在明显的局限。而“多规合一”的国土空间规划体系强化全域全要素管控，通过集中协调与配置各类要素、优化调整保护与利用格局、统筹利用存量与增量，促进空间功能协调、提质增效，能够为资源枯竭型城市系统解决矿区空间问题、实现矿城融合发展提供更为有力的支撑与指引。

阜新市拥有百年矿业开发历史，曾“因煤而立、因煤而兴、因煤而衰”，并在二十余年的转型发展中取得一定进展。从矿区与城市关系视角，阜新城市发展历程大致可划分为三个阶段。

以矿兴城，矿城紧密结合。这一阶段，阜新市煤炭开采和煤电产业推进经济社会发展，煤电工业产值占全市工业总量七成以上，煤电系统的职工和家属占全市人口五成以上，“依矿建城”“矿在城边”，形成了“百里矿区百里城”的城矿结合带。其中，矿区生产与生活空间结合布局，功能复合；城区空间贴近矿区拓展，矿城功能紧密联系、空间混杂交错，矿业生产对城市环境造成严重污染。

矿区衰落，发展重心转移。这一阶段，阜新市资源产业衰退导致城市经济下滑甚至停滞，经济社会转型发展面临巨大压力。在国家政策支持下，阜新市通过主动培育和承接转移等方式发展接续产业，着力构建多元化产业体系，经济发展重心从矿区转移到经济开发区、产业园区。与此同时，由于矿区就业岗位减少、人员大量外流等，其人口分布重心加速向城市新区转移。露天矿坑、矸石山、沉陷区等大量工矿废弃地，影响城市生态环境，制约城市空间拓展，拉低城市用地效益。

强化治理，迈向矿城融合。这一阶段，阜新市通过持续实施矿山环境修复、沉陷区治理等工程，矿区环境品质和市民居住条件得到改善。复垦复绿工程的实施，使部分采矿废弃地转化为林地、耕地等农用地。海州露天矿国家矿山公园等项目陆续实施，形成地灾治理、生态修复和开发利用一体化模式。在生态修复的基础上，土地综合利用的实践探索逐步深入，矿区正在从城市锈带向特色片区转变。

阜新市国土空间总体规划（以下简称“阜新市规划”）重在搭建矿城融合发展的基本格局和矿城一体的设施框架，基于统筹修复治理和存量利用布局矿区空间功能，探索矿城融合的规划策略。

构建承载转型目标的空间战略。阜新市将创建全国资源型城市经济转型示范市、能源综合创新示范市作为新发展阶段的战略定位，为矿城融合发展奠定了基础。阜新市充分把握国家政策和区域协同发展机遇，将承接产业转移与创新转化、文体康旅融合发展作为培育新动能的重点，为盘活矿区资源、重塑矿城指明了方向。

在此基础上，阜新市规划提出“两极突破”的空间战略，即：完善城市空间布局，提质城区核心功能板块，打造引领高质量发展的新增长极；激发矿区空间活力，促进废弃矿山、“城市锈带”向多元产业带、生态景观带转型，形成资源型城市转型的新示范极。同时，串联“两极”的高铁商圈、新城中心、老城中心与矿区核心，形成功能联动、景观彰显的矿城融合发展主轴和迎宾主轴。

识别矿区保护与再利用适宜空间。尽管阜新市进行的长期治理已降低了矿区地灾风险，但采煤沉陷区、露天矿坑、矸石山等区域存在的地灾隐患、环境污染仍对开发建设构成明显约束。为此，阜新市将地灾治理和生态恢复作为矿城融合发展的安全底线。

一是在现状分析中突出矿区治理的生态导向，把生态脆弱性分析和复绿工程实施条件相结合，识别矿山复绿重点空间。二是以城镇建设适宜性评价为基础，综合采矿权、重点修复工程等分布情况，识别开发再利用的高潜力空间，将其优先用于植入城市生产生活功能。三是考虑修复治理对矿区城镇建设适宜性的改善提升，进一步细化识别有较高潜力的空间。

在严格落实“三区三线”划定与管控要求，并充分考虑城市整体空间结构的前提下，为保障矿区特别是废弃工矿地的整合利用，阜新市规划优先将邻近城区、适宜集中连片利用的存量空间划入城镇开发边界；结合规划分区管控政策，依据适宜性评价结果，将修复治理重点区、合法矿权存续区、不具备集中利用条件及主要用于复绿复垦的矿区空间，划分为生态控制区、矿产能源发展区、乡村发展区，为优化矿城生产、生活和生态功能打下基础。

塑造矿城一体的空间布局。一是在生产空间方面，阜新市规划突出矿区发展与城市产业发展相契合，因地制宜植入与强化产业功能。其中，依托矿山公园等核心载体，丰富矿山文化体验功能，形成特色文旅名片，融入文体康旅宜游城市建设；依托既有的电力基础设施网络，将矿山治理与光伏发电等结合，建设区域性调峰电站、清洁能源输出地；推进矿山尾矿资源化再利用，整合利用煤矸石和粉煤灰资源，建设固废循环产业园区，打造资源循环利用示范区；整合存量建设用地，引入绿色环保等新兴产业，承接京津冀等地产业转移和创新转化。

二是在生活空间方面，阜新市规划突出改善矿区生活服务质量，提升矿区与城区服务设施和休闲空间共享水平。其中，统筹划定“15分钟生活圈”，结合人口结构及需求特征，差异化布局公共服务设施；利用区位和成本优势，探索吸引旅居人口的生活空间营造模式。

三是在生态空间方面，阜新市规划突出修复改善矿区生态系统，提高城市生态系统安全性和完整度。其中，推进矿山复绿工程，将矸石山、排土场等转化为郊野生态公园，与城郊农林空间、周边山体等生态板块相连通，形成环城生态缓冲带，改善城市生态基底，塑造环城绿化大景观。

完善矿城一体的系统支撑。一是矿城文脉一体，延续城市记忆。阜新市规划指引盘活矿区工业遗址、特色街巷等资源，完善矿区商业与休闲功能布局，与城区历史文化资源等形成串联，打造融合阜新特色、煤城记忆与新兴文化的魅力人文休闲带。

二是矿城景观一体，塑造风貌特色。阜新市规划提出精细化利用采矿废弃地、废弃矿石、矸石山等，打造点状、线状、面状公园绿地、城市广场，提升各类生态治理工程的景观价值，塑造历史传承与时代新风相融合的矿区风貌。

三是公共服务一体，重振矿区社区活力。在社区生活圈层面，阜新市规划着重考虑城市人口分布变化及矿区人口收缩的趋势，差异化配建公共服务设施，适度收缩矿区教育设施、增加养老医疗设施；利用矿区存量用地布局体育、文化场馆等大中型公共服务设施，激发矿区集聚活力。

四是基础保障一体，构建高效支撑系统。阜新市规划将改造与新建结合，增补矿区及周边路网，强化矿区路网与城市路网衔接，构建支撑矿区功能多元化、促进矿城融合发展的道路交通系统；修复调整沉陷区内道路及市政设施管线，完善矿区及周边疏散通道、应急避难场所布局，补齐城市公共安全的短板。

发挥国土空间规划体系下的规划传导机制是实现矿城融合发展的必要保障，以专项规划和详细规划落实矿城融合空间策略至关重要。

发挥专项规划的系统支撑作用。笔者建议，要在总体规划确定的矿城融合发展、矿区功能优化的框架下，完善深化各专项领域的支撑体系。具体而言，应突出城市更新专项规划对矿区更新的空间布局、政策配套和行动指引；加强生态修复专项规划对矿区综合治理的重点区域和工程项目安排；强化道路交通等专项规划对矿城空间融合的基础支撑保障；深化历史文化等专项规划对矿城特色的保护与塑造。

强化详细规划的实施管控作用。笔者建议，要通过详细规划细化落实总体规划提出的矿区空间保护与利用要求，严守生态环境底线，科学控制开发强度。其中，在城镇开发边界内，对涉及存量采矿用地的城郊融合型的详规单元，需综合采矿权和采矿用地使用计划，统筹采矿用地与周边功能关系，细化分区布局和指标控制；在城镇开发边界外，对涉及存量采矿用地的郊野单元，应突出生态和城市安全导向，保障生态恢复，限制开发利用强度。

〔作者均供职于中规院（北京）规划设计有限公司城市设计所〕