景丽娟 等 | 农村宅基地退出与盘活的“村村挂钩”探索—基于成都市郫都区的多案例研究

2024年中央一号文件继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革”，宅基地制度改革事关农民群众切身利益，稳慎推进农村宅基地制度改革试点是城乡融合过程中关键的一环。二十届三中全会指出“依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”，同时明确“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”这对宅基地退出和盘活利用提出了更高的要求。从新一轮改革试点情况来看，目前我国农村宅基地存量虽大，但不能转化为发展新动能，乡村产业融合普遍面临新增建设用地指标“分不到”、集体经营性建设用地指标“拿不起”、农村建设用地指标“落不下”的问题，乡村产业发展面临着土地要素供给结构失衡的挑战。

“增减挂钩”政策出台后，农村沉睡的土地资源重新焕发生机，但乡村腾退出来的指标大都用于支持城市建设，乡村建设空间和资金未得到充分保障。与此同时，我国不同村庄的分化也日益明显，部分村庄处于“衰而未亡”的状态，而部分村庄因其独特的资源、区位和文化等优势实现复兴，部分村庄产业发展需求大，却苦于无用地资源，而部分村庄闲置宅基地资源多，乡村建设缺乏资金，进一步导致村庄内部节余集体建设用地指标与其用地需求不相匹配，乡村主体功能分区不协调，生产生活生态空间分配不尽合理。宅基地未得到充分利用或利用模式单一是目前很多地区在宅基地制度改革中面临的难题，造成了大量资源浪费、经营效益低下、农村发展滞后等问题，也产生了建设用地紧张、分布与规划不匹配、居住保障功能与财产功能相冲突等矛盾。

目前我国宅基地制度改革已开展两轮试点，一些行之有效的探索已在各地实践中逐步显化，但理论研究滞后于实践探索，试点地区的探索亟需进行理论分析及经验总结。作为全国宅基地制度改革试点地区，成都市郫都区就试点任务展开了多方面探索，为宅基地退出与盘活提供了方向。本文基于对成都市郫都区宅基地制度改革实践的调研跟踪，分析宅基地制度改革中“村村挂钩”创新的现实路径，旨在以成都市郫都区实践探索为基础，探寻传统农村地区宅基地制度改革的可行模式，为优化乡村资源分配及空间布局提供方向，为破解乡村用地瓶颈、赋能乡村发展提供新思路。

集体建设用地是农村集体经济组织最重要的资源性资产，也是最具价值的一块资产。传统的“增减挂钩”政策旨在解决城市发展用地问题，牺牲了农村土地发展权，随着乡村分化和城乡融合进程，农村用地需求增加。“村村挂钩”实践为“增减挂钩”政策的完善提供了方向，更为乡村保留未来发展权提供了一种可能。“村村挂钩”实践是成都市郫都区在宅基地制度改革中的有效尝试，稳慎推进宅基地制度改革的关键是正确认识并吸收试点所获得的成果经验，本文基于对成都市郫都区宅基地制度改革试点工作实践的观察总结，试图凝练出“村村挂钩”的内涵及模式。“村村挂钩”作为我国基层实践的宝贵探索经验，具有极强的现实价值，同时也为我国宅基地制度改革带来实践反思。

本文将宅基地制度改革中“村村挂钩”模式理解为在符合国土空间规划的前提下，村庄内部或者村与村之间将不同地块的宅基地进行交换，突破现有宅基地使用的时间和空间限制，以实现宅基地功能拓展、用途转换和空间置换。基于“村村挂钩”具体实践的时间和空间标准，本文将“村村挂钩”探索可归纳为三类具体模式并结合案例展开分析。

（一）原址腾退模式

成都市郫都区推进“村村挂钩”的模式之一是原址腾退，推动项目快速落地。宅基地制度改革中，郫都区本着尊重农民意愿，减少大拆大建，保护农村原本样貌的原则，对于具有区位优势，农民自主意愿较强且原有农房基础较好的闲置宅基地及农房，采用原址腾退利用的方式进行盘活。此模式不涉及地类转换，不需要规自等其他部门参与，只需以农户为主体进行开发重建，极大缩短项目落地审批时间。

（二）空间置换模式

此种模式主要是通过村庄内部建设用地空间的调整置换，实现农民集中居中，节余指标留在乡村内部，推动村庄产业发展。试点地区实践中此模式不需要立项和指标验收，只涉及到地类变换，区规划和自然资源局需要进行地块权属变更。

（三）指标漂移模式

成都市郫都区推进“村村挂钩”的另外一个模式是指标漂移，实现“飞地经济”。受地理区位、经济水平等多种因素的影响，村庄集体建设用地指标与其用地需求不匹配，部分村庄产业发展用地需求大，却苦于无地可用，而部分村庄集体建设用地指标结余较多。此种模式手续流程与“增减挂钩”项目有类似之处，同样需要立项审批、权属变更、地类转换等流程，区别在于指标可出让给区内其他乡村。

“村村挂钩”是基层基于宅基地制度改革要求进行的自上而下与自下而上相结合的探索，其实质是不同条件的乡村基于自身实际需求展开的土地发展权交易方式，也是推动城乡权利平等的有效探索。该探索的背后蕴含了乡村发挥其比较优势实现产业振兴的路径，具备产业发展比较优势的乡村，可以利用调入的建设用地指标发展农产品加工、乡村旅游、创意办公等新业态，实现乡村产业振兴，也可以依法依规开展集体经营性建设用地入市，获得相应的土地出让、出租收益。不具备比较优势的村庄，可以通过有偿调出指标、以土地指标入股等方式，建立村与村之间的利益连结机制，改善乡村人居环境，提高土地利用效率，同时将原本利用价值难以显化的闲置土地变成农民实实在在的收入，进一步转换为集体经济发展的资本。“村村挂钩”不仅可以将土地增值收益留在农村内部，还可以通过指标收益的转移，让更多村庄分享土地红利。

本文梳理归纳了全国宅基地制度改革试点成都市郫都区关于“村村挂钩”模式的探索经验，认为此探索具有整合土地资源，完善乡村产业用地制度、保障农民权益，完善乡村基层治理体系、推动乡村重构，实现跨区域要素流动的现实价值。宅基地制度改革事关农村集体经济组织和农民切身利益，也涉及农村土地管理和利用政策，必须审慎稳妥推进，在推广应用“村村挂钩”探索的试点经验时，需注重制度体系规范性、运行底线明确性和配套支持完善性。

成都市郫都区“村村挂钩”探索从农村保留宅基地发展权的角度出发，为乡村之间资源与资金互换提供了新路径，为乡村发展产业提供了新思路，提供了宅基地退出与盘活的新方向，在宅基地价值实现的过程中农村可以保留土地发展权，参与主体共建性、发展全程公平性和利益成果共享性均得以实现。从城乡融合视角考虑，我国土地制度改革如何从根本上突破城乡二元结构仍需要从城乡统一的逻辑优化土地制度。郫都区进行的“村村挂钩”探索对乡村保留土地发展权做出了尝试，但允许闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市是城乡融合发展的重要路径，目前仍受到宅基地流转和集体经营性建设用地入市范围、用途的限制，试点地区的改革探索整体上是城乡二元土地制度的延续，未来在城乡融合发展背景下宅基地制度如何进一步转型仍待进一步探索。