中央要求：探索建立宅基地有偿退出的办法

关于民房宅基地问题，一直受到社会各界关注，尤其是关于宅基地的退出，一直是社会各界争论的焦点。一直以来的说法是“审慎”、“妥善”，甚至是避而不谈或绕行，显得极其保守，但今年中央一号文件的说法似乎有所改变。土地爷曾写了《农民退出宅基地必须自愿！》的原创文章，回顾了宅基地退出的法理依据，但必须坚持农民“自愿”。

一、说法的渐变

2020年1月1日新修订施行的《土地管理法》第62条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。宅基地退出首次被立法，且有四个关键词“依法”、“自愿”、“有偿”和“允许”，不是“引导”，也不是“鼓励”，更不是“必须”，另外，专指“已进城落户的农村村民”。

2021年9月1日国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条进一步明确：依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护，禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。《条例》用了四个“禁止”诠释了农民退出宅基地的法律边界，任何人不得以任何理由触碰。

2022年11月28日，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，强调既要“坚持依法依规、程序规范、公平公正公开”，又要“正确处理国家、集体和个人的利益关系”，还要“尊重村规民约，妥善处理历史遗留问题，防范道德风险”。征求意见稿对历史形成的“一户多宅”、宅基地面积超标且没有违反当时法律法规和政策规定的，鼓励通过自愿有偿方式退出多占的宅基地，对其他情形形成的多宅及闲置等问题，并未涉及。

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2023年11月29日，自然资源部办公厅印发的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》第三十一条（宅基地退出）：在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。【《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）】国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。【《土地管理法实施条例》】

2024年7月21日，中央二十届三中全会《决定》提出：保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的宅基地使用权，探索建立自愿有偿退出的办法。时任农业农村部党组书记韩俊在谈落实《决定》时表示，以宅基地使用权的退出为例，总的政策基调是，出台这方面的有关政策一定要稳慎，不能刮风，花个几万块钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必就是划算的，这方面一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。

2025年1月7日自然资源部和农业农村部发布的《关于严格遵守“八不准”要求 坚决遏制新增农村乱占耕地建房问题的通知》（自然资发〔2025〕10号）强调：不得以各种名义违背农民意愿强制退出宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。2025年2月12日，云南省印发《云南省农村宅基地使用管理负面清单（试行）》（云农经〔2025〕2号），重申了三个“不得”。

2025年2月23日公布的今年中央一号文件指出：依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法；2025年2月24日农业农村部公布的《落实中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴工作部署的实施意见》的农业农村部一号文件提出今年出台农村宅基地管理暂行办法，相信有关宅基地退出的内容有望进一步明确，从根本上打通闲置废弃民房宅基地的盘活利用新路径。

二、退出的情形

由此可见，探索建立宅基地自愿有偿退出的办法已经成了今后一段时间中央部署的硬任务，但前提是必须依法依规，不能违背三个“不得”。归纳起来，宅基地的退出主要有以下几种情形：

1.历史形成的“一户多宅”或宅基地面积超标但没有违反当时法律法规和政策规定的；

2.民房宅基地的户主已经自然灭失消亡的；

3.已形成“一户多宅”或面积超标违法事实的；

4.已进城落户的农村村民；

5.成为公务员等已丧失农村集体组织成员身份的；

6.自愿退出宅基地资格权或使用权的……

三、退出方式的探索

为了充分保障村民利益，依法确权登记、确保房地一体，是退出的基础。

2023年中央一号文件要求“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地三权分置有效实现形式”，宅基地三权分置的核心就是在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，探索宅基地使用权流转的制度安排和具体路径，盘活利用农村闲置宅基地和闲置民房发展乡村产业的有效途径。所以可以把宅基地的三权分置理解为是宅基地的有限退出，限定只退出使用权，而且限定一定的期限。

宅基地三权分置的本质就是民房宅基地的复合利用，对依法登记、产权清晰的宅基地和地上房屋，允许在不改变土地用途和资格权人的前提下，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展乡村文旅、农产品加工、创意工坊等乡村产业。2021年1月28日，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知
》（自然资发〔2021〕16号）：在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。可以说，宅基地的复合利用其实也是村民部分退出宅基地使用权，也是退出的一种实现形式。

涉及到闲置宅基地的腾挪、复垦、整并的城乡建设用地增减挂钩和近年来推行的全域土地综合整治，其前提也是要依法自愿有偿退出宅基地。2024年8月5日自然资源部印发的《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）强调：不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁；严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地；不得强迫农民“上楼”；严禁城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

所以，有的学者把民房宅基地的退出路径划分为半退出和全退出，半退出也就是有限退出、部分退出，民房宅基地业主村民退出部分使用权、某一期限使用权或全部使用权，获得相应的租金收益或保底租金+分红；全退出也就是完全退出、全部退出、彻底退出，民房宅基地业主村民彻底放弃宅基地资格权，获得资格权的补偿和民房补偿。