【中国科学院院刊】中国耕地资源利用的“五化”态势与治理对策

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摘要：认识耕地资源利用的态势并分析治理对策，探索区域适宜的耕地利用模式，是落实具有中国特色的“最严格的耕地保护”新战略的重要前提。当前中国耕地资源利用面临加剧的“非农化”“非粮化”“细碎化”“边际化”“生态退化”（以下简称“五化”）问题。文章在评估中国耕地“五化”时空变化态势基础上，从复杂成因、相态特征、责任主体认知差异、外部因子动态变化等方面分析“五化”治理的挑战，并获得相应的启示，以期为加快建设人与自然和谐发展的美丽中国提供管窥之见。

以下内容为本人基于原文内容的总结，仅作为个人阅读记录，如有不恰，敬请批评。

粮食安全是全球性挑战，与人类可持续发展息息相关。耕地不仅是粮食生产的基础，还兼具生态、生活和文化等多重功能。中国高度重视耕地保护，视其为国家发展的根基，并采取一系列政策措施（如土地管控、高标准农田建设等），在有限的耕地资源条件下养活了全球近20%的人口。然而，过度使用化肥、农药和重型机械导致耕地退化、土壤污染等问题，影响粮食安全与生态系统稳定。因此，探索可持续的耕地利用模式，加强耕地保护和治理，是落实最严格耕地保护政策、实现生态与经济协调发展的重要前提。

1 中国耕地资源利用的“五化”态势

中国耕地资源利用面临“五化”态势，即“非农化”“非粮化”“细碎化”“边际化”和“生态退化”。这些态势反映了耕地利用结构性变化对耕地系统生产、生活、生态功能的威胁，且主要由人类活动驱动。

耕地“非农化”态势

耕地被占用从事非农业活动（如城市建设、工业开发、绿化造林等），导致耕地数量显著减少。2009年至2019年，中国耕地总面积减少1.129亿亩，且从2000年到2020年，耕地转为建设用地的比例显著上升，尤其在华北平原、长江中下游平原以及东南丘陵地区和西部灌溉农业区，部分地区占用比例超过70%。虽然耕地占补平衡政策对控制建设用地侵占耕地起到一定作用，但部分地区仍未实现数量平衡。同时，因缺乏对耕地向生态用地流出的管控政策，退耕还林还草进一步加剧南方丘陵和西部灌区的耕地流失，增加了粮食安全风险并削弱了产能。

从空间上看，中国耕地呈现“北增南减”的特征，耕地从农业资源丰富的东部平原和东南沿海向水热条件较差的北方转移。这一转移改变了传统的“南粮北运”格局为“北粮南运”，加剧了北方水资源压力和耕地过度利用，增加粮食安全的不确定性。同时，耕地的空间再分配导致产能显著损失，2010-2020年间全国耕地总产能减少3,125.46万吨，是前10年的3.25倍。补充耕地存在“占优补劣”现象，其潜在单产仅为流出耕地的62.6%，且补充耕地的持续耕地利用率较低，全国近半省份不足50%。

耕地“非粮化”态势

原粮食作物耕地转向种植非粮作物或发展养殖业、休闲农业的现象，表现为“坑塘化”“果园化”“茶园化”等形式。虽然“非粮化”可提高收益、减少弃耕，但长期可能破坏耕作层、侵蚀地力、导致农田生态退化，从而威胁粮食安全。近年来，“工商资本”涉农及高土地租金、滞后补贴等因素推动“非粮化”加剧，自2000年以来非粮化率急剧上升，南方高于北方、山区高于平原、非粮食主产区高于粮食主产区。东部省份如上海、浙江等长期存在严重非粮化，而西南省份如广西、四川等自2000年非粮化持续攀升，2020年达历史峰值。

耕地“细碎化”态势

指耕地因人为或自然因素难以连片、集中经营，呈现插花、分散的状态。“细碎化”对农业影响因区域特征不同而异：在劳动力多、耕地少的地区，有助于多样化种植和分散风险；但随着农业机械化和规模经营的发展，“细碎化”阻碍新技术应用、降低利用效率、增加农业矛盾和成本。

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我国耕地“细碎化”呈现北低南高的空间格局，连片性低的地块集中在山地丘陵地区，而三大平原（关中、成都、长江中下游平原）虽具有规模经营潜力，但因人为分割和多样化种植导致细碎利用。2004—2013年，超70%的县域耕地细碎化加剧，但自2014年以来，受农地流转政策影响，耕地细碎度有所降低，尤以两广地区最为显著。

耕地“边际化”态势

在多重因素作用下，耕地的经济效益不断下降，表现为收益降低、农作物播种面积减少、集约度降低，甚至出现撂荒。自2015年以来，耕地“边际化”加剧，山区比平原更为严重，主要受机械化难度高、劳动生产率低等因素影响。此外，撂荒现象呈现从长江中下游地区向西迁移的趋势，形成自甘肃东南部至贵州西部、云南北部的南北条带状分布。

数据显示，全国超过半数县域平均利用强度低于0.6，高质量-低强度成为耕地的低强度利用成为耕地利用的核心矛盾（覆盖52.98%县区）。同时，“占近补远”现象在占补平衡政策中缺乏有效管控，加剧了边际化问题。远距离补充耕地因耕作成本高而被粗放利用甚至撂荒，进一步掩盖了边际化效应。这一态势不仅影响耕地利用效率，还威胁粮食安全。

耕地“生态退化”态势

指因过度开发、化肥农药过量使用及单一化种植，导致土壤酸化、板结、重金属污染加剧、生物多样性减少及农业景观均质化。尽管2010年后我国实施“减肥增产”政策，农药化肥投入强度有所降低，但至2019年仍显著高于发达国家水平（化肥和农药投入强度分别为美国2000年的1.4倍和2.32倍）。农田重金属污染问题突出，特别是镉（Cd）污染最为严重，广泛分布于多个省份，汞（Hg）和铅（Pb）污染也需关注。生态退化威胁耕地质量和生态功能，亟待加强治理以保障粮食安全与环境可持续发展。

耕地“五化”态势的综合分析

综合来看，近20 年我国耕地“非农化”“非粮化”“细碎化”“边际化”和“生态退化”均表现出加剧趋势。“非农化”和“非粮化”问题已经突破耕地资源安全预警线（图4），其中华北平原与长江中下游平原“非农化”问题，以及南方省份的高“非粮化”问题尤为严重。同时，“细碎化”“边际化”和“生态退化”也已突破临界预警线，存在向预警线加剧的风险。平原地区耕地“细碎化”态势得到一定控制，但仍是限制农业规模经营的主要因素；“边际化”态势持续加剧，特别是显/隐性撂荒问题亟待重视；“生态退化”治理已有初步成效，但化肥农药利用率距离发达国家尚存差距，耕地Hg、Cd 污染监测与治理亟待加强。从长远来看，应优先转变“非农化”“非粮化”趋势，进一步治理“细碎化”“边际化”，谨防“生态退化”加剧。此外，“五化”问题均表现出不同程度的向西迁移，急需做好提前防治。

2 治理耕地“五化”面临艰巨挑战

自然层面：我国人均耕地面积小，自然资源禀赋差，小农户经营占比高（约覆盖70%的耕地），在气候、地形、土壤等空间约束下，许多不适宜耕作的土地被强行利用，成为“五化”问题的基础。

经济层面：城市化及工商业资本向农业渗透加剧“非农化”；种粮收益低、难以维持家庭生计推动“非粮化”；农业比重下降、劳动力转移、农资价格上涨等经济变化，加速平原地区的“非粮化”“生态退化”和山区的“边际化”。

社会层面：老龄化和农村生活条件较差使“农二代”务农意愿降低，导致务农主体缺位，增加“非粮化”和“边际化”风险；农民受教育水平低限制新农业技术应用；农产品质量监管不足使“生态退化”缺乏消费端约束。

......

自然-经济-社会的动态变化加剧耕地“五化”治理的不确定性。

耕地“五化”发生在开放的农田生态系统中，其区域演化和治理弹性受外部自然与经济社会因素的动态变化影响，从而增添治理的复杂性和不确定性：

气候因素：我国是气候变化的敏感区和显著影响区，气温上升、降水量增加和极端气候事件频发，加剧了农业生产风险。例如，小麦、水稻、玉米等作物的产量可能在本世纪下半叶降幅达37%。气候变化还通过改变区域水热分配和资源承载力，驱动小农户扩大经济作物种植面积或外出务工，进一步加重“五化”风险。此外，气候变化对林草生态系统的远程耦合作用（如土壤有机碳下降、生物多样性降低）也威胁农田生态系统的抗逆性和耕地保护。

经济社会因素：城镇化快速推进和饮食结构多元化增加了耕地利用压力，特别是粮食主产省份（如河南、山东、四川等）面临建设用地需求增长的挑战。同时，人口老龄化、农业劳动力外流及动荡的国际经济政治环境进一步增加了治理的不确定性。

因此，治理“五化”不仅要关注现有问题，还需考虑气候与经济社会因素的动态变化，预留政策和管理的弹性空间，以应对未来的不确定性。

3 政策建议

深化耕地系统研究，完善“五化”综合治理的长期科技支撑

提升农户种粮收入，完善主粮产供销链路，降低务农风险

完善法制建设，落实主体责任，强化监管考核

加强宣传教育，推动民众树立耕地资源大安全观

原文链接：

http://old2022.bulletin.cas.cn/publish_article/2023/12/20231221.htm