自然资源“资产包”组合供应的增值增效机理与组合规制

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核心提示

自然资源资产组合供应实现“1+1＞2”的关键在于缓解交易成本高的问题和外部性（搭便车）问题，增进规模效益和集聚效益，达到“两增两降”。自然资源“资产包”的构成要素可归纳为“资源是基础、产权是根本、产业是支撑、利益是纽带、文化是内核、市场是出口”等六方面，而通过统筹规划和四类机制建设搭建自然资源“资产包”组合供应的“布局+搭配规则+边界+建议方案+议价机制”的管理框架，则可有效管控“简单倾向、功利倾向和激进倾向”，实现自然资源高效配置和保值增值。

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杨红,柴铎,李昊云.自然资源“资产包”组合供应的增值增效机理与组合规制[J].中国土地,2024(11):13-17.

立足我国公有制制度优势，统筹优化自然资源资产全生命周期配置活动，促进自然资源资产保值增值、创造公共财富，其前提在于完善产权制度，关键在于协同推进行政管理和市场机制改革，根本出路在于不断适应生产力和社会需求变化以促进自然资源资产优化配置和运营，根本依靠是增进自然资源资产的真实价值产出能力。而创新自然资源资产配置和运营方式是其中重要环节。

近年来，全国多地尝试探索自然资源“资产包”组合供应模式，统筹考虑不同时空、种类、权属性质的自然资源资产，根据自然资源资产特点和利用现状，进行产权清理、经营策划、整备及设权赋能，组合形成自然资源“资产包”，经过整体评估后配置给一个或由多个单位联合组成的运营实体进行整体保护和开发运营，并统筹分配收益。如何通过“资产包”组合供应促进自然资源整体性治理，为国家创造更多国民财富，支撑公共事业运行，防范化解潜在风险，实现资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享、生态保护修复等多重目标，还需要不断深化理论研究、实践探索和技术创新。

自然资源“资产包”组合供应的实践困惑

自然资源资产具有公益性、整体性、系统性等特征,其配置不能仅看一时、一域的产出，而需要不断放大观察分析尺度，联系、动态地看待自然资源资产配置的效益、成本和内外部公共利益的得失。自然资源按照种类分割管理，依据不同计划和规则分批、分宗、分散配置使用，使得各类资源价值难以联动发挥、单宗资源的生态产品价值难以实现、资源利用相互制约。局部资源利用的后续外部成本由公众被迫承担却难于追缴。自然资源“资产包”组合供应的初衷就是要促进自然资源整体利用效益的提升，实现保护和利用的统筹协调。实践中，相较于单宗资源供应，自然资源“资产包”组合供应展现出了能获得更高的出让收益、更契合使用主体需求、显化资源生态价值和收益、兼顾各方利益以及带动地方经济发展等良好效果。但随着相关探索的深化，一些实践困惑也逐渐显现。

第一类问题是部分自然资源资产组合供应尚局限于对可量化的经济效益的关注，主要关注“出让式”而非“运营式”的“资产包”，选择资产多以“可快速出让”为标准，而忽视了资产包通过资产搭配、组合、运营实现公共利益的更普遍的功能，且其与其他类型国有资产的联动也存在不足。虽然在当前有其客观原因，但窄化了“资产包”运用的场景。

第二类问题是为了促成交易而优先挑选价值增值大、实施难度低的优质资源组合成“资产包”，或过度由需求方选择资源、提要求，对资源的功能、价值和利益联系等关键评判标准重视不足，对局部开发利用对于后续其他自然资源资产利用造成的制约以及后续可能产生的外部运维成本论证不充分，对“资产包”配置的未来效益（如对周边其他自然资源资产的“催熟”效应）考虑不够长远等，易产生“挑苹果”效应，缺乏对更大尺度自然资源资产配置的统一规划。

第三类问题是市场价值循环还有待进一步扩大，资本化的准备不足。自然资源资产由销售模式走向持有运营模式的投资量大、周期长、利润率相对较低，因此国有企业在融资成本、长期持有等方面具有优势。但自然资源资产配置在公有制经济内的“小循环”并不利于拓展自然资源资产价值产出能力。将“资产包”非经济价值或现金流核算后借助金融机构实现资本化面临着估值体系不衔接、资本市场接纳程度有限等问题，同时相关风险防范机制建设也存在不足。

重识自然资源“资产包”的增值增效机理

笔者认为，只有正确理解资产包“为什么行、靠什么行”的机理，才能正确界定自然资源“资产包”的标准，保障政策执行不偏离初衷，从而实现自然资源资产的增值增效。

自然资源资产按种类、空间和管理权力分割“碎片化”供应利用所产生的问题，其根本症结在于交易成本问题和外部性（搭便车）问题。此前在矿产资源、旅游景区开发以及农村集体经营性建设用地入市过程中，一些地区已经出现了同一市场主体取得特定国土空间的多种自然资源资产使用权并形成独立单元后，对不同类型、不同权属的自然资源进行统一规划、开发运营的模式。但在实践中，一些地区还存在着因产权过度分割导致的利用“碎片化”及交易成本过高等问题。而且，各类自然资源资产的供应、收益管理权限归属不同部门，这使得自然资源资产所有权权能在具体行使中存在着有关地方政府的定位、国务院不同机构之间的职能协调等问题。如没有自上而下地强力统筹推动，市场主体只能通过多种方式、复杂程序分别取得自然资源资产的使用权，与多个部门、多个产权主体进行沟通和利益博弈。一方面，利用主体承担了较高的行政审批和市场交易成本，开发运营进展较慢，各功能间缺乏协同、见效较慢；而自然资源保护利用对周边的外溢效益会进一步增加取得周边配套空间的难度，不利于经营主体整合资源。另一方面，所有者在供应自然资源时缺乏整体谋划和动态成本收益的考虑，可能造成利用主体长期享受其他自然资源资产的便利和价值输送却没有付费的“搭便车”现象，且对其给外部造成的公共成本、后续维护成本也缺乏统一衡量和追责追缴的机制。

自然资源“资产包”组合供应之所以能够实现“1+1＞2”，根本原因就是有助于缓解交易成本高的问题和外部性（搭便车）问题，实现“两增两减”。从增加收益来看，首先，“资产包”促进了自然资源外部性的内部化，将原先资源保护利用产生的外部性价值贡献内嵌，逐步实现价值自产自享、自我付费，杜绝了“搭便车”现象。其次，“资产包”有助于拓展自然资源资产保护和利用的规模效应和集聚效应，扭转自然资源资产分期、分宗、分散配置的分割发展、相互竞争掣肘的局面；有助于拓展项目时空尺度，有利于更长久地留住人、留住产业，也有利于产业链上下游的相关人员和资源整合，增强品牌效应和连锁反应，提升全要素生产率，进而协同提升项目的“经济/非经济价值”产出。自然资源资产所有权在经济上的实现形式是地租，即自然资源资产所有者依靠所有权获得经济收益，具体而言，其需要通过市场配置来实现自然资源资产全民所有权收益的最大化。因此，自然资源“资产包”组合供应不是单纯地为了增加出让收益，也不是剥夺生产者剩余的价值，而是通过增强自然资源配置对产业发展的适应性做大“级差地租”蛋糕，进而引导各方共生共享资源价值产出。

从降低成本来看，一是降低交易成本（摩擦成本）。一些地区通过统一行使所有权后整体储备赋能，将从不同部门取得自然资源权利以及与周边其他使用者协调的过程前置，将低效、分散的自然资源资产打包整合成为“拎包入驻”的“资产包”，显著降低了自然资源资产使用者的使用难度和成本，也减少了前期开发中的重复整治、分散投资、重复建设的浪费。二是降低监督管护成本。在实践中，一些地区的自然资源资产“权责利”具体内容不明晰，往往导致生态保护修复过程中社会资本存在难以确保成本与收益的问题，继而影响多方推进社会资本参与生态保护修复的积极性。而资产组合可促进使用者的利益和公共利益的一致性，进而实现“自己的资产自觉自愿养护、自己受益”，减少监管和反复损坏、治理的成本。

自然资源“资产包”的构成要素与组合规制路径

笔者认为，自然资源“资产包”中各要素需要具备功能、价值和利益联系，并遵循一定的组成机理和必要原则，才能实现资源高效配置。

（一）自然资源“资产包”的六方面构成要素

资源是基础。资产合理搭配是“资产包”成功配置、运营的关键，而核心资产提供的足额、稳定的经济收益则是保证自然资源资产即使资本化也能有实在、足额的偿付能力的关键，同时也是带动周边相关自然资源资产保护和利用目标实现的动力源。

产权是根本。按照统一行使所有权的要求，整合原先由多部门分散管理的自然资源类型，协同各层级政府管理权限，根据资产属性合理设定自然资源“资产包”的各类权利，是降低交易成本并促进各方充分利用自然资源的前提。

产业是支撑。自然资源利用效益提升是“资产包”组合供应的最终价值来源，这依赖于产业的创新发展。而“资产包”的组合设置则要充分衔接产业导入的需求侧，以推动生产要素优化配置、提升利用效益、培育高质量产业为考量。

利益是纽带。基于自然资源资产所有权、用益物权和担保物权而设置衍生的各类契约关系是缔结各方利益并调动各方资源共同投入、共同运营、共同获利的关键。从另一个角度看，自然资源“资产包”的价值在于“全民财富运营—财富获取—公共产品供给链条”的转型。其不仅仅是“供应资产”赚取短期收益，更重要的是通过自然资源资产搭配整合保护和利用的目标，并协同利用主体利益与社会公共利益取向，引入更广泛的新型劳动者和创新生产要素参与社会化大生产，以新质生产关系推动新质生产力发展。如，其通过将不同利用效益和保护修复、开发利用需求的资产进行打包，引入社会资本对自然资源资产进行整体治理和开发运营，实现私人与公共利益双赢以及自然资源“物、权、值、利”向“运营式、管家式”综合治理转型。

文化是内核。文化是人类历史活动在自然资源载体上的宝贵价值积累，也是“资产包”成功运营的最大“变量”。自然资源“资产包”的成功落地、运营需要概念与文化的加持，需要依托已有文化资源重新包装或充分运用互联网平台、网红经济和科技生活发展趋势概念等重新打造标识、标语。这不仅有利于吸引更多主体参与竞争从而充分发现和发掘自然资源资产价值，还有利于用地主体在取得自然资源资产权利后拓宽融资渠道、提高项目投资效益转化效率。这也是政府、研究部门、开发运营部门能努力挖掘的最大“操作空间”。

市场是出路。公开、竞争充分、运转顺畅和保障健全的市场机制是“资产包”实现价值的出路，也是筛选合格、称职经营者的门槛。当前，健全市场规则（评估、竞争、救济等规则）、创新自然资源资产配置方式是促进“资产包”在符合所有者和使用者双方利益的要求下便于充分开发利用的重要着力方向。因此，各地需要规范、创新、合理运用差异化的自然资源资产配置方式（划拨、出让、租赁、作价出资或入股、授权或特许经营以及先租后让等）、配置形式（弹性年期出让、标准地出让、分层设权）、配置程序（竞争性/非竞争性）等。

（二）自然资源“资产包”的组合原则

肥瘦搭配、整体规制。自然资源“资产包”的搭配须兼顾经营性和公益性目标，同时必须考虑项目利益相关方的协同问题。所有者须清晰地了解所掌握的资产质量、权利状况、利用效益和公共贡献状况等，动态、辩证地衡量项目内外部得失，并将公共利益在规划、开发、出让、运营、分配等各环节嵌入“资产包”配置全过程。

以产定地、各方协调。“资产包”的供给侧结构性改革需要与需求侧的变化有效衔接，在组合“资产包”的前期，需要充分考虑未来产业导向、用地主体和消费群体的需求。而由于市情、民情、社情动态变化，“资产包”的搭配还应在公共利益和规制原则的基础上兼顾灵活性，并保留必要的留白和议价空间以及市场主体的选择余地。这就需要“度”的灵活掌握，而规划和协商机制的建立是关键。其主要涉及四项机制建设，即各层级政府间磋商机制、部门联合管理机制、规划磋商机制、政企磋商机制。

突出核心，错位布局。资产配置规划需围绕能产生持续效益（现金流）的真实有效资产而非难以产生收益的“账面资产”作为核心资产。核心资产的论证需要结合周边竞品情况、市场容纳能力和增长潜质、辐射带动能力加以确定。

体现贡献、收益共享。从实践看，自然资源权利、利益关系的“碎片化”相对于自然资源物理状况、利用状况的“碎片化”更加复杂。各地需要在实施中让利益相关方都能通过“资产包”获益或获得补偿，以实现自然资源资产配置的可持续性，避免“资产包”产生过多的“外溢成本”。

（三）自然资源“资产包”组合的规制路径

笔者认为，各地在现行实践的基础上，有必要建立整体统筹、分级规制的自然资源资产配置方案和实施计划，重点解决三方面问题：一是对自然资源资产进行盘活，论证“优质/低效”“存量/增量”自然资源资产配置的导向，制定搭配规制原则；二是适应和承接地方发展策略，确立资产配置的产业导入格局，也即谋划自然资源组合供应的格局；三是识别核心资源和适配产业，谋划资产组合单元，提出自然资源“资产包”“货架”，形成“分类布局+搭配规则+边界+建议方案+议价机制”的“资产包”配置规划引导框架。

在区域尺度明确资产预期利用布局、划分资产等级并明确搭配原则。笔者认为，各地可开展自然资源资产保护/利用潜力“盘库”，并在国民经济和社会发展规划的指引下，落实国土空间规划用途管制和重大/重点工程、项目布局要求，同时结合经济社会部门对自然资源资产的需求以及自然资源市场运行状况等综合信息研判，谋划全域资产功能和利用导向，明确“优质/低效”“保护/使用”资产等级，提出供应、挑选资产的搭配组合原则。

在片区尺度组合自然资源资产配置单元边界。笔者认为，各地可基于自然属性开展资产功能联系判断，基于社会属性开展资产价值联系判断，基于实施能力和市场接纳能力开展实施规模研判。各地可根据区域发展的近期目标，综合行政管辖权、资产配置实施、难度及效益，参考已有经济、民生领域、生态保护修复领域重点工程项目对自然资源资产的配置需求，并根据自然资源资产自然生态功能的联系、保护和利用的联动关系、利益关联和依存关系，综合考虑内部成本收益和可能的外溢影响，划设形成自然资源资产配置单元范围，给出“资产包”组合的空间建议性范围。

在地块尺度确立核心资产和组合备选方案，引入用地主体提出产业策划，议价形成“资产包”。笔者认为，各地应厘清单元内配套设施条件以及建筑物、人口、产业、生态空间现状，深入分析自然资源资产的权利和利用现状，基于实施收益、成本、资金来源、阻碍因素等进行价值判断，识别经整备开发后能创造稳定、足额收益的核心资产；考虑资产结构优化、地方利益关系、公共利益目标等因素，按照“肥瘦搭配”原则，围绕一种或几种主导性核心资产选择周边合适的资产进行组合，提供可供用地主体选择的“资产包”备选方案库；引入企业和公众参与，确定若干“资产包”。此外，在“资产包”组合过程中,各地还应分析“资产包”对周边其他资产的可能影响，阐明未将明显毗邻关联资产纳入“资产包”的理由或未来滚动保护利用计划，并对可能出现的风险进行识别和分析。

（作者杨红供职于中国国土勘测规划院，柴铎、李昊云供职于中央财经大学）

全文敬请阅读2024年《中国土地》第11期