国土空间治理体系下产业用地精准供给新模式研究

为适应新时代背景下实体经济高质量发展的新需求，挖掘产业用地潜力，提高自然资源要素保障能力，剖析国土空间治理体系下的产业供给问题，从治理单元和空间单元协同的视角探索精准施策下产业用地全链条供给的策略，提出从落实主体责任、推动层级传导与分类统筹、实现数据治理联动3个方面强化治理单元与空间单元的协同。在此基础上，以南京为例，详细剖析其产业用地精准供给模式，以期为其他地区的产业用地精准供给提供参考。

[关键词] 空间治理；产业用地；供给机制；南京

[文章编号] 1006-0022(2024)08-0075-06

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 王青，蔡凌雁，王玉莹，等．国土空间治理体系下产业用地精准供给新模式研究[J]．规划师，2024(8)：75-80．

0　引　言

在新时期发展理念和结构调整趋势下，坚守实体经济、构建现代化产业体系成为各地发展的重中之重。2022年发布的《自然资源部关于积极支持做好用地用海要素保障的通知》要求进一步提高自然资源要素保障能力，实现经济转型质的有效提升和量的合理增长。当前地方政府、学者围绕产业用地政策制定、空间要素保障、产业用地供给模式等方面展开了广泛研究，这些研究主要聚焦以下方面：一是政策本身，即梳理和总结各地产业用地政策；二是地方实践，既有学者从加强执法监督、简化审批流程、创新出让制度、强化批后监管等方面探索产业用地“标准地”改革路径，从而推动产业用地供给转型，也有学者从用地供应、混合利用、低效用地处置、城市更新、产业转型升级等方面总结土地精细化、高质量管理的经验。总体来看，已有研究多着眼于政策体系、用地构成和供应方式管理方面，大多忽视各级行政主体在实施体系中的约束和引导作用。相关研究也表明，产业用地的合理高效配置与持续供给对于国家、省、地方等多种空间治理尺度的政策实施效果具有至关重要的影响。规划和实施管理的成功在很大程度上取决于操作尺度与规划工具在空间范围之间的一致性。

国土空间规划是新时期国土资源开发、利用、保护、整治及修复的重要战略手段，行政管理和空间规划的实践统一是新时期产业要素保障及空间供应的现实路径。为了理顺“社会经济综合导向—政策设计—规划落实—空间效应”之间的空间管理和产业链条关系，需将开发管理与规划引导并重，设计出可持续性解决方案以推动国土空间治理体系的建立，保障新型产业用地空间的精准供应与高效利用。本文立足于产业发展中治理体系与空间尺度的系统性建构，从空间资源保障和要素配置的角度出发，基于治理层级、空间单元的传导落实和数据联动的运转机制，探讨可持续供给实施策略和方式，并提出系统化方案，以保障产业用地有序、持续地供给。

1 国土空间治理体系下的产业用地供给问题解析

1.1 事权管理合力尚未形成

国土空间，究其本质，是一个有关治权规定的，包含资源、地理、环境、社会、经济、文化等全要素、复合功能的复杂系统空间。从治理的层次和深度而言，不同主体关注的空间发展与治理重点是由其背后的运转机制决定的。国家治理体系通常以某一级别行政单元为基础，涉及国家、省、市、县、乡多个尺度。自改革开放初期经济特区设立以来，功能区作为一种具备特殊发展功能的治理手段，有效补充了传统行政区的治理模式，不仅满足了经济、开发、环境保护等发展需求，还通过政府赋予的特殊优惠政策实现了快速发展，成为准实体性治理单元。以南京为例，其陆续出现了多种功能区，包括国务院设立的江北新区国家级新区、国家自由贸易试验区等，各部委设立的不同类型的国家级经济功能区(如南京经济技术开发区、南京高新技术开发区等)，以及省、市级政府设立的经济开发区、产业园区等，并呈现出“一区多园”的特征。

各级政府对功能区实施放权和赋能策略，通过提供优惠政策和审批事权托管等管理方式，打造管理高效、办事便利、营商环境良好的治理单元。然而，优惠政策的“普惠化”导致了制度成本的提高，加上政策支持力度的不同，国家、省、市、区级功能区陷入了恶性竞争和“零和博弈”的状态，呈现出“散装”特征。同时，多元主体的空间重叠是功能区与行政区事权模糊的典型表现，极易产生决策主体和地方政府的空间资源统筹能力错位，导致在空间资源利用、产业政策实施及空间要素引导上的难度增加。

1.2 空间要素集聚度有待提高

在实施机制上，由于治理层级体系关系不明确，产业政策的引导力减弱，土地供应在一定程度上出现了空间错配的问题。行政区和各功能区实施主体的“分头推进”，以及项目招商与绩效考核的导向作用，也导致“规划跟着项目走”“要素跟着项目走”的发展乱象，从而对一级行政事权范围内的空间布局产生明显影响。一方面，项目需求导向的供地方式和利益分配机制不利于“建一片、成一片”的集约利用策略的实施；另一方面，规划管理本身“自上而下”“台账式”的指标分配也缺乏与空间布局的关联，由此产生空间布局“多点开花”的现象。

由于行政区和各功能区主导产业特征不明晰，引入的项目产业类型能级与功能区不匹配，产业结构性特征产生偏差，导致发展无序和资源低效浪费。尤为显著的是，在以各级功能区为主体的产业项目运作过程中，产业类型同质化与规模能级差异化的现象同样突出，由此带来产业发展缺乏系统性、产业链规模效应低下及供地比例失衡等一系列问题。

1.3 用地储备管理有待完善

在管理方式上，各级行政管理层面在政策引导和建设用地指标使用上均有所倾斜，存在“分级保障”和“分散供应”的问题。同时，在管理环节，由于审批程序涉及多部门事权，流程的交错性和时空变化特征也对土地及时供给产生较大影响。例如，在产业用地审批环节，涉及园林、水务、人社、环保、文物等各部门审批事项；在供时阶段，需进一步明确用地范围内的建设情况、立即供地的实施条件、地块供地规模和完整性等；在供后阶段，项目开工条件、产出标准、违约处理及退出机制等方面需要实行监管。这在某种程度上反映出自然资源管理主体在实施土地要素保障方面缺乏相应统筹机制。

1.4 小 结

综上所述，当前产业用地供应存在土地储备—供应机制不健全、征供地审批时序和地块建设行为不统一等问题，导致地块内国有建设用地和集体建设用地交错混杂，地块呈现破碎化状态，局部地区出现“畸零、边角、插花地”等建设用地极不规整现象。“地在哪”“立即可用吗”“还有地吗”等问题成为困扰市场资金投入和政府管理的限制因素。因此，亟须建立符合产业发展的治理机制，使过去以招商项目需求为引导、定制化的“项目等地”供地方式转化为规划引领下土地要素完备的“土地等项目”梯次化供地模式。这在“减增量、盘存量”的土地资源集约节约利用和产业高质量发展的形势下具有广泛的实践价值与机制影响力。

2 精准施策下产业用地全链条供给策略

2.1 落实主体责任，构建协同治理模式

在空间治理体系建构和国土空间规划体系改革的背景下，内涵式集约发展方式对土地资源管理和治理机制提出了优化调整的新要求。当前治理体系的实施倾向于以行政区、功能区为核心的实体性、准实体性治理单元，边界清晰与管辖明确的特征决定着实体性治理单元在政策统筹与行政管理方面具有不可替代性。产业治理单元的设计应符合行政事权体系和国土空间的功能特点，使其更有利于兼具多重功能、详细目标政策的差异性表达。然而，现实中治理体系设计和实施很少考虑这一点。在国家、省级政府优惠政策的支持下，多功能区相对统一的管理主体更具备协调的力度和优势，有利于在全市范围内统筹实施产业政策引导和资源配置。因此，需建立“政策—空间—实施”的有效制度路径，通过行政区与功能区管理体制的结合，解决以往空间单元内实施主体分散、要素供给失衡的问题，实现城市层面系统治理能力的提升。

协同治理可采用两种模式：一种是从区域的角度整合调适既有功能区和行政区的关系，设置新型功能区，以“领导小组+管委会”的机构形式实现对内部复杂管理主体的高位协调，强化其纵向强力推进和横向行政管理扁平化的优势，以解决治理单元构成成分复杂、行政层级多的结构问题；另一种是建立属地行政管理机构与功能区管理机构协同治理模式，全方位承接中央/省级政府密集下放的管理事权。

2.2 建立层级传导、分类统筹实施路径

国土空间规划体系重构的目标是要实现诸多政策、管理、技术逻辑层面的整合与创新，建立一个根植于特定治理结构的国土空间开发保护公共干预框架，以统筹多方面目标，科学分配与有效管理城市空间和资源。理论上而言，国土空间治理涉及多种空间尺度，在研究与实践中，尺度单元选择会依据研究对象、目标、范围及数据可获得性等因素进行调整。因此，基于“两统一”职责，要充分发挥国土空间规划的工具价值，统筹协调治理单元和空间单元的约束指导作用，在国土空间规划实施监督体系中统筹各区及功能区的产业发展空间需求，协同治理主体层级化管理的实施。在空间管控上，制定“总体规划—工业用地保护红线—详细规划单元组团—实施产业地块”的四级空间单元传导体系。纵向上承接上位规划发展战略，依托工业用地保护红线所确定的产业园区、城市型社区、城镇型社区等单元类型，以详细规划所确定的用地类型和指标管控体系统筹地块的开发实施。在规划实施上，依托城镇开发边界、近期规划和成片开发制度，重点保障产业用地在规划引导下合理有序、集约科学发展。在管理协同上，利用市、区两级规划资源管理部门的用地管理事权，强化用地空间布局引导和要素保障，推动多部门的审批事项结果的扎口管理与要素联动，建立国土空间规划体系下治理单元与空间单元之间的统筹协调新模式(图1)。通过健全产业用地供应和实施体系，全面保障新型工业化、新质生产力、产业强市等目标的实现。

2.3 数据治理联动，统筹产业供给实施

在产业用地持续性供给的机制方面，资源统一管理过程中的数据治理展现出了巨大的潜力。通过整合“两规”(城乡规划、土地利用总体规划)的管理优势，有助于实现空间规划与计划管理、规划实施和土地用途管制的结合，以及空间单元的完整性与指标规模的合理性的匹配。为此，应建立“图”与“数”相协调的动态实施保障机制，将实施阶段“台账式”管理模式转变为“空间数据库”管理模式，强化近期规划实施和项目用地计划的统一，提升台账管理和用地空间的关联耦合性，提高土地节约集约利用水平和产出效益，解决产业用地缺乏长链条供应和储备的问题。

首先，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的建设，为产业用地的现状调查、规划编制、规划实施、监督管理统一数据基础。将国土空间规划中的市级总体规划、区(县)总体规划、工业用地保护红线、详细规划(村庄规划)、产业地块等空间数据映射到数字化平台中，按照实际需求，以合理的单元统筹规划编制和传导管控，实现对上有效承接、对下有序管控实施。其次，推动管理数据联动，构建数字信息化的动态更新维护管理平台。将城镇开发边界、成片开发、已批未供(已批未征、征而未供)、闲置、低效建设用地等管理数据上图建库，支撑产业用地的基础评价、实时监测和精准分类处置。通过充分发挥数字化平台的实时数据统筹作用，能够有效提升国土空间数据综合治理能力。

3 南京产业用地精准供给模式

3.1 事权并轨的治理方式

在事权统一管理方面，南京建立与产业发展相适应、行政区和功能区相协调的管理架构，形成市、区(新型功能区)、园区(平台)三级管理实施体系。以国家级新区(自贸区)为例，其内设置高配行政级别的江北新区管委会，以新型功能区统辖行政区管理事权，统筹各产业园区和平台的规划建设。在横向协同方面，重点解决发改、工信部门的产业发展政策，自然资源管理部门的产业空间保障性规划，以及区(新型功能区)、园区(平台)的产业实施计划三者之间的综合平衡与系统协调问题。为了对产业用地进行储备和实施滚动管理，南京建立了以自然资源管理部门为主体的产业用地“政策支持—用地保障—招商运营”的全链条治理方式(图2)。

3.2 以协同治理单元引导空间规划高效实施

结合全市的产业政策导向、国土空间规划空间结构、重点产业功能板块，南京实施空间差异化的产业发展策略(表1)，严守城镇开发边界和工业用地保护红线控制要求，层层传导，合理确定产业用地规划指标，引导产业发展与空间布局。各区(新型功能区)内符合产业园区定位的新增产业项目，原则上在工业用地控制线内落地，以提升关联耦合度，推动形成产业发展合力(图3)。同时，根据“十四五”规划明确城市及各区(新型功能区)近期发展策略，对产业空间进行引导，划定重点引导投放区域，且成片开发方案和年度实施计划均围绕此区域展开，目标是将全市产业用地主要集中在工业用地控制线内并形成组团化布局，推动空间集聚和产业集群构建。

对于具体的实施措施，在治理单元统一的模式下，以市、区国土空间规划分区和工业用地保护红线为引导，统筹落实产业优惠政策和项目需求，引导产业招商向重点发展空间、重点领域集聚；构建互为联动的产业用地高效供给模式，建立分产业门类、建设规模及适宜性评价的土地要素保障机制，以实现产业政策空间引导、刚性管控和指标分配、落地实施管理在治理单元上的契合。 

3.3 建立数据治理下的“熟地”生成机制

3.3.1 实施阶段的土地供应策略

在数据治理下，建立符合管理逻辑、具备建设条件的“熟地”生成机制，形成土地储备库滚动供应实施方式。首先，各区(新型功能区)建立管辖区域内产业用地储备库。优先收储工业用地控制线内的用地，统筹推进成片开发方案编制、组卷报批、批后实施等一系列工作，并提前协调各部门，开展储备地块周边道路建设、水电气接通、林地占补、文物勘探等工作，将符合利用条件的用地纳入储备库，推动用地转化为“熟地”。其次，引导项目在符合国土空间规划和产业规划的用地上进行选址，优先选用已经具备供地条件的“熟地”，以保障项目用地的质效。同时，联动各部门跟踪土地使用情况，对项目开工条件、产出标准、违约处理及退出机制等方面实施监管，并开展低效闲置工业用地摸底排查工作，汇总建设实施过程中的存量资源，深入分析地块利用情况、企业发展诉求、区域产业发展趋势等，据此提出符合地块实际的盘活利用措施。

3.3.2 数据库管理下的梯次供应划分

以全市管理平台的全流程数据为基础，提取工业用地控制线内的产业用地信息，这些信息来源于“详细规划一张图”中规划性质为产业用途的地块。同时，将市、区级报批的供地管理数据以及近期实施的成片开发方案、落地上图方案等近期实施计划数据进行叠加分析，综合评估产业用地的可用性和时效性。为确保产业用地的分阶段持续供给，以“市级统筹、区(新型功能区)落实控制、园区(平台)做地实施”的方式，基于管理流程进度、地块成熟度等区分地块利用时序，以地块为基本单元进行空间供给，将产业用地储备库分为立即可用、近期可用和远期空间3个类别：①立即可用是指已取得征地批文且完成批后实施工作，但尚未正式供出的产业用地，待完成文物勘探、“三通一平”等供地前的必要准备工作，这些用地即可满足产业项目快速落地的需求；②近期可用是指批后实施未完成(取得用地批文，尚未完成批后实施的规划产业用地)、成片开发拟征收(在成片开发方案中拟征收的规划产业用地)、拟征收外的落地上图允许建设区(不在成片开发拟征收范围内，但有落地上图建设指标覆盖的规划产业用地)3种类型，待完成相关程序后可纳入“立即可用资源”；③远期空间是指剩余无管理实施计划的规划产业用地。

3.3.3 动态评估下的滚动供应方式

集成运用现状用地数据、土地权籍数据、管理阶段数据、用地实施评价等多源数据信息，建立“产业地块实施”综合监管机制；统筹建设、管理、权属等情况，综合判定同一空间单元不同实施情况的嵌套问题，协调不同实施空间的异质性矛盾，开展量化的空间使用度评价；以地块专属“空间要素更新”模式贯通用地全流程管理，推动产业项目落地，实现“土地等项目”的目标。见图4。

具体而言，在详细规划所确定的完整地块内，以地块范围内现状建设及权属情况、列入征供地管理程序情况、批后实施情况为评估依据，开展供地条件动态评估。根据评估结果，筛选出符合实施条件的“熟地”，实现“一地一库一表”的全要素管控。同时，联动规划、报批、征收、供地环节的用地管理状态变化，以及地块招商与建设情况，及时补充更新相关信息。通过统一进出、维护、统计的方式，动态储备一定规模的产业用地，并有序安排分期滚动供给，以支撑全要素条件完备的“项目生成”机制的实施。

4 结束语

治理体系的构建是一个持续发展的过程，其中治理单元和空间单元的协同运作，以及数据治理等诸多制度与技术层面的整合创新仍需要不断探索和完善。针对产业用地的持续性供给需求，本文提出治理单元与空间单元协同的数据治理方式，构建了“制度体系—空间规划—管理实施”三者联动的产业用地要素保障和供应体系，具体举措包括：①建立多元政策融合的制度路径，推动治理单元和空间单元的协同管控；②发挥国土空间规划的工具价值，通过空间单元层级传导和要素评价，形成产业用地空间精准供地模式；③强化全生命周期管理中数据的应用价值，通过系统性的关联数据，提出一套流程化的解决方案，建立产业用地常态化分期动态更新供给方式和联动机制，保障产业用地科学有序供给，推动实体经济高质量发展。