空白区探矿权准入的法律规制

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导读

文章通过从法律层面解读探矿权的“申请在先”并将其与竞争性出让进行比较，探析“申请在先”具备的优势和可能的问题，以及“协议出让”在空白区的适用，提出空白区探矿权准入法律规制的建议：准入方式方面“申请在先”须限定于战略性紧缺矿产，空白区战略性非紧缺矿产适用“协议出让”；准入程序方面引入听证和集体会审制度；准入主体资质方面纳入对探矿权申请人司法品行的要求。

本文引用信息

李显冬,林千琪.空白区探矿权准入的法律规制[J].中国国土资源经济,2024,37(7):22-28.

来源：中国国土资源经济

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章节目录

CONTENTS

0 引言

1 我国空白区探矿权准入方式的法律制度沿革

2 空白区探矿权准入方式的法律解读

3 空白区探矿权“协议出让”适用探析

4 《矿产资源法》修订中相关准入规制的完善

5 结语

0 引言

自然资源部分别于2019年和2023年出台文件，取消了空白区探矿权“申请在先”，全面推进矿业权竞争性出让，学术界对此龃龉纷争。在矿产资源法修订的重要节点，有必要研究空白区探矿权准入的法律规制以定分止争。审视探矿权准入方式的本质，贯彻落实党中央加大我国战略性矿产勘查力度的指示，切实做到在充分开发、利用、保护矿产资源的同时，维护国家经济稳定和战略安全，同时严格准入程序，纳入对准入主体的资质要求，完善空白区探矿权准入的法律规制，为探矿权设定法律规范系统的完善提供学理支撑。

1 我国空白区探矿权准入方式的法律制度沿革

1.1 空白区的概念界定

（1）地质意义上的空白区。地质意义上的空白区是指未进行矿产勘查工作，或虽进行过矿产勘查工作但未发现可供进一步勘查的矿产地区域。

（2）法律意义上的空白区。法律意义上的空白区则是指在矿区范围内未进行过矿业权登记的地区。有专家认为，我国的地质工作程度在全世界范围内是最高的，已基本没有实质上的“矿产勘查工作空白区”了。但并未论及虽进行过矿产勘查工作但未发现可供进一步勘查的矿产地，以及因种种缘由未进行矿业权登记以至在法律权属上仍为空白区的情况，故本文所讨论的空白区既包括地质意义上的空白区，亦包括法律权属上的空白区。

1.2 “空白区”探矿权授予的历史沿革

计划经济时期，我国矿产勘查均由中央财政出资进行，地质资料一律上缴国家，探明的可开采矿产概由国营矿山企业开发。国家垄断矿产资源投资，自无探矿权之说，亦更无“空白区”划分。

探矿权法律制度是市场经济下招商引资的产物。我国改革开放后颁布《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》），借助矿业权制度准许其他民事主体进入地勘行业从事矿产资源勘查开发活动，旨在缓解我国矿产资源相对紧缺的困境。为区分探矿权授予的不同情形，“空白区”正式登上历史舞台。

2006年，《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（以下简称《通知》）首次规定了空白区探矿权的准入方式：明确属于《矿产勘查开采分类目录》（以下简称《勘查目录》）规定的第一类矿产，允许在空白区以申请在先方式取得探矿权。但2019年自然资源部出台的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）取消了申请在先方式，要求全面推进矿业权竞争性出让。2023年，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》再次强化市场在资源配置中的决定性作用，规定除协议出让的特殊情形外，矿业权一律依《矿业权出让交易规则》，以招、拍、挂方式公开竞争出让，自此难以再通过申请在先方式取得探矿权。

2 空白区探矿权准入方式的法律解读

2.1 空白区探矿权“申请在先”

2.1.1 国外探矿权“申请在先”的设定情形多元

不少国家都将“申请在先”原则直接明确规定在本国的矿法中，不区分“空白区”，一律申请在先。例如，蒙古国矿产法规定勘探许可证授予最先申请登记并符合法定要求的法人申请人；莫桑比克矿业法规定矿业权许可依据申请在先的原则授予；土耳其采矿法规定矿业权优先授予最先申请者；南非《矿产和石油资源开发法》规定申请探矿权须以法定方式向矿产能源部部长提出申请。

也有国家在矿产资源情况不明时才“申请在先”。例如，美国将陆地矿产分为三种类型，分别为“可发现型”“可出租型”“可销售型”。其中，对于“可发现型”矿产采取自由进入及特许制度；对于“可出租型”矿产在资源前景不明时先申请者即被授予，反之采取竞争性出让制度。显而易见，美国对“可出租型”矿产在资源前景不明时的出让方式与我国对空白区探矿权申请在先的规定异曲同工。

2.1.2 我国空白区探矿权“申请在先”的历史缘由

矿床成因不同、空间分布不均、地勘技术有限都是矿产勘查难的关键原因，且伴随已探明矿产储量增多、勘查难度增大，而这种难度又与探矿权人准入意愿呈正相关，故而在我国矿业权一级市场中逐渐形成了以矿种勘查风险分类为原则的探矿权出让体系。

而空白区探矿权“申请在先”是对前述探矿权出让规范系统的根本遵循。我国《勘查目录》同美国陆地矿产类似，均分为三类。其中，第一类多为金属矿产，还有少部分非金属矿产及气体矿产。同时，依矿床成因分类，在地质工作中，金属矿床相比非金属矿床的勘查风险更高；构造控制、断裂控制矿床及变质岩型矿床相比其他矿床勘查风险更高。此外，空白区相较于由国家出资且地质工作程度较高的矿区勘查风险更高。

2.1.3 我国空白区探矿权“申请在先”适用之争

对于我国空白区探矿权可否适用申请在先，理论界存在不同观点。有学者认为，我国一级市场探矿权流转应以申请在先为主，竞争出让为辅，全面招、拍、挂会影响找矿人的积极性，制约矿业市场发展，尤其是对于未探明的矿产，竞争性出让会降低社会资本对此的投资意愿。也有学者认为，招、拍、挂导致具有技术优势的地勘单位获取探矿权难：在技术方面，削弱了地勘单位的优势，无法充分掌握出让区块的地质风险；在经济方面，由于价高者得，往往最终由资金雄厚的非地勘单位或矿山企业在竞争中胜出，亦加剧矿产勘查开采风险。当然也有学者认为，应取消空白区探矿权申请在先，全面推进竞争性出让，发挥市场在资源配置中的决定性作用。故而亟待厘定空白区探矿权的准入方式方可“定分止争”。

2.2 我国矿业权“招、拍、挂”设定

计划经济体制下，我国地质勘查工作完全依赖财政拨款，限制了矿业市场经济的发展。为吸引更多的资金投入矿产勘查，增强矿业市场活性、分担矿产勘查风险，构建市场投融资模式十分必要，矿业权“招、拍、挂”应运而生。

申请在先和协议出让方式的实质即行政审批，虽然具有效率高等优点，但也存在弊端：屏蔽了市场竞争要素，不利于受让主体权利保护，且出让主体与受让主体的法律地位不对等。而“招、拍、挂”使得矿业权出让活动更多体现出市场竞争特性，提升了矿产资源及矿业权的市场化程度,故成为当前矿业权出让的主流方式。

全面推进竞争性出让，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是在社会主义市场经济下让资源配置回归本真的理性选择。由市场主体自由自主地配置经济资源，明晰政府和市场的边界与功能，协调彼此关系，既充分发挥市场机制的作用，又更好发挥政府作用，形成最大“合力。全面推进竞争性出让旨在使更多资金汇入矿业市场，为矿产勘查提供有力的资金保障，也为矿产资源所有人——国家提供更多的价值利益，以“无形的手”发挥市场对经济的调节作用，促进矿业市场繁荣。此外，亦能减少腐败现象滋生。

2.3 空白区探矿权“申请在先”所具备的优势

2.3.1 矿业权设定的系统目的功能旨在吸引社会资本投资

矿体潜藏性、资源禀赋性决定地勘工作具有风险性，即地勘投入在整体上属于风险投资。在风险资本市场中，矿山企业和地勘单位作为投资方，通过开发矿产资源形成的矿产品变现最终获得投资收益。投资方在变现所得中扣除生产成本及平均利润后即为矿山地租。

由于开发矿产资源的收益常与投资意愿挂钩，如若前期勘探的劳动成本或资金投入过大，但却无法保证矿产资源储量，则矿产资源开发得不偿失，探矿权申请人必将望而却步。而“申请在先”较“竞争出让”获取探矿权成本更低，这无疑会提升社会资本投资意愿，为潜在探矿权人进入空白区探勘提供更多可能。

2.3.2 风险投资重在降低探矿权运作的市场风险

探矿权的市场风险主要是指商业性的探矿风险。据相关统计，在勘查实践中，生产矿山外围勘查成功率接近5%，而空白区矿产勘查项目成功率仅为0.5%～1%。空白区勘查的低成功率意味着探矿投入的高风险性，因此在空白区勘查出经济矿床的平均成本不容小觑。在此情形下，以申请在先提高中小型矿山企业准入总量，在风险分摊机制中大大降低了单个企业所承担的探矿风险。

2.3.3 为国有地勘单位探矿事业创造新发展机遇

矿业权以本身固有的经济属性吸引探矿权人投资，在对赌期权模式下，更提升了潜在探矿权人进入矿业市场的意愿，从而加大了单个投资人的准入难度。何况国有地勘单位直接由中央财政出资运行，地勘成果又无偿提供给其他矿山企业，无法积累更多的资金。此外，国有地勘单位法人属性和资产规模的有限性又使其难以获得银行高额贷款。而我国竞争性出让探矿权又多以挂牌出让为主，正因如此，竞争性出让往往不强调技术能力和勘探水平，这使得地勘单位与资金雄厚的企业相比完全处于弱势地位，资金量的弱势成为地勘单位取得探矿权的重大经济阻碍。而从技术要求层面来讲，我国地勘单位在探矿事业中具有无法替代的重要地位，是我国开发矿产资源和保障矿产勘探可持续性发展的中流砥柱。“申请在先”能够为具有技术优势的国有地勘单位准入提供更多机会。

此外，竞争性出让往往难以规避炒作矿业权的经济泡沫现象，以致价格虚高，陷入资金围猎探矿权的怪圈，亦导致探矿权人在实际探矿中往往不能实现多矿种联合勘探，不注重环境保护，而最终只能由政府来为资源浪费和环境破坏买单。

2.3.4 “正外部性”语境下“申请在先”益于优化资源配置

正外部性是指一些人的生产或消费使另一些人受益而又无法向后者收费的现象。矿业行业具有高风险、高投入、高回报的特点，国家设立探矿权出让制度，由探矿权人出资勘查，若勘探到有开采价值的矿产则优先获得采矿权，反之风险自担。其本质无非是“公法的私法化”为特殊民事主体的国家与探矿权人之间实现“对赌，探矿权人在获得风险利润之时既为国家达成找矿的目的，也实现个体收益与社会效益的双赢。

于空白区而言，让渡矿业权的“对赌”性质更强、风险利益更高，故正外部性更强。在经济学原理中，对具有正外部效应的活动均予鼓励，利于优化资源配置。故而，以“申请在先”鼓励营利法人和非营利法人中的事业单位法人向自然资源主管部门提供矿业权区块来源并提出申请，完善矿业权出让启动机制，作为鼓励政策以夯实矿产资源安全根基。而竞争出让增加探矿成本，是对正外部效应原理的违背，会影响资源保障程度。

2.4 空白区探矿权“申请在先”可能的瑕玷

2.4.1 不受制约的公权力易滋生权力寻租

在寻租理论中，“经济人”是权力寻租的先导，政府介入行政权力干预市场是权力寻租的诱导力。“申请在先”单方行政管理集权色彩更为浓厚，在申请批准时难以避免地会出现政府人员甚至地方政府受私利驱使而滋生腐败。特别是鉴于矿业权出让收益已成为地方财政的重要来源，地方政府将矿业权授予专门成立的地方矿业投资公司，“空手套白狼”，炒作矿业权以增加地方收益等现象屡见不鲜。

2.4.2 地质资料汇交管理制度不健全使“申请在先”难以规制

地质资料所含数据信息是服务于经济社会发展的基础性资源，更是地质找矿成果的载体。但由于部门分割导致地质资料汇交不足或难以统一。此外，在实际管理中也会出现探矿人因探矿效果不佳抑或因政策性原因退出矿产勘查而不汇交地质资料的情况。

基于此，政府有时无法判断矿区的地质条件以致错误划分矿区类型，无法确定是否为空白区，导致出让方式选择错误；更甚之，汇交人因掌握着最真实的地矿信息，往往凭借着信息差谋取私利，使知悉该矿区成矿条件的申请人未经市场资源配置而低价获取探矿权，损害国有资产，危害社会公共利益。

此外，“圈而不探”和“待价而沽”现象更多发生于“申请在先”出让方式中。只是现实中地质资料汇交不充分的状况，使政府难以严格监督探矿权人是否如期进行勘探投入和如期完成探勘任务，如探矿权人以“申请在先”而取得探矿权，更难以规制。

3 空白区探矿权“协议出让”适用探析

3.1 从立法目的窥视协议出让的价值本位

2006年《通知》中保留对空白区“申请在先”的出让方式以激发矿业市场活力，首次规定对符合“招、拍、挂”方式出让的在特殊情形下准允协议出让，随后《意见》对协议出让情形予以严格限制，但从协议出让规定的范围依旧可以窥见引入协议设定的功能所在。

增设协议出让作为竞争出让与申请在先的补充，其根本目的在于：第一，对于稀土等矿业权向优势企业与特定勘查开采主体进行集中。第二，对于关乎国计民生和对经济社会可持续发展有着重要意义的重点投资项目向特定主体倾斜。第三，对于已设采矿权深部协议出让可以扩大矿区范围并降低市场交易成本，避免矿业权重叠，保障矿山安全生产及资源合理开发利用。只是其中存在协商工作费时费力的弊端，以及以行政配置资源暗箱操作的空间较大，易引发不公平竞争的乱象，容易滋生腐败。

3.2 “协议出让”中公权对私法行为的规制

制度经济学学者康芒斯认为，所谓制度是“集体行动控制个体行动，个体行动亟需被集体行动规范的根本原因在于资源稀缺导致个体之间的利益冲突。故集体行动通过法律制约个体行为成为必然导向。矿产资源的不可再生性、稀缺性满足“集体行动控制理论”的前提，矿业权流转中探矿权准入制度自应是集体公法行动对个体逐利行为的控制。

由于社会资本具有逐利性，往往对社会利益考量较少，如若行政权力不介入干预矿业市场，社会资本的无序扩张易造成矿产资源垄断，对社会公共利益产生威胁。特别是对特殊矿产形成垄断即很难维持私益与公益的平衡，因此需要避免资本的逐利性而突出公共利益的优先。

协议出让是为实现矿产资源整合利用和国家宏观调控管理目标对矿业权定向配置，系探勘申请人满足一定准入条件后，与作为代理人的政府以磋商方式明确出让收益，通过协议让予探矿权，即是政府以行政权干预市场而实现行政管理目标的“公法私法化”安排。符合“集体行动控制理论”下国家公权对社会资本行为的约束。故而，有必要用国家这只“有形的手”调控市场，以规制空白区特殊矿种的探矿权准入，从而利于保障社会公共利益、创造良性市场环境、保障社会经济安全、维护国家稳定。

4 《矿产资源法》修订中相关准入规制的完善

4.1 规制空白区探矿权准入方式

虽然竞争性出让为原则对于一般性探矿权优势突出已成为社会共识，但对于空白区探矿权，全部采用“招、拍、挂”难以完全满足实现“以最大多数人最长远的最大利益”的矿政管理需求。因此，应从遵循符合地质工作规律、利于调动矿产勘查积极性目的出发，综合比较出让模式，依方式功能不同，厘定空白区探矿权在特定范围内准予申请在先或协议出让准入。

首先，在空白区严格限制申请在先和协议出让，并不违背市场经济发展规律。其次，申请在先利于激发矿业市场活力，以申请在先引导矿业权申请人寻找空白区国家急需的战略性矿产资源，“摸清家底”，为矿山企业和地勘单位大范围主动找寻急需的战略性矿产资源提供法律依据；协议出让还给予了政府部门一定灵活机动性，保障行业集中度，确保国家对关键资源的掌控，利于保障社会公共利益、维护国家稳定。最后，申请在先、协议出让虽存在弊端，但可通过“公开、公平、公正”的廉政法律制度加强对行政权力的制约与监督，最大限度消灭以权谋私的现象，从而使之得以适用。

所以，申请在先和协议出让应在法律的框架内进行，既然二者均具有较为浓厚的行政权力色彩，故须具备法定适用标准。镜鉴法国探矿权申请人需获得部长或省长许可方能准入抑或获得申请特许权，我国协议出让、申请在先应由法律和行政法规明确规定，或由国务院具体批准。同时，应严格限定空白区探矿权申请在先和协议出让的范围，最大限度地让市场对资源配置发挥决定性作用。

质言之，招、拍、挂并非万能，应寻求出让方式的最优解，优化组合探矿权出让方式，形成合力，既要用“无形的手”调控市场经济，也要用“有形的手”在市场失灵时发挥国家宏观调控作用，促进矿业市场繁荣。

4.1.1 厘定空白区探矿权“申请在先”限定于战略性紧缺矿产

党中央多次作出重要指示，强调加大我国战略性矿产勘查力度，确保资源安全。在贸易全球化趋势下，世界各国对支撑产业发展的关键矿产资源的竞争进一步升级，面对复杂国际形势和国内市场需求，“申请在先”的恢复迫在眉睫，且根据目前实践情况，应严格“申请在先”范围，将空白区探矿权“申请在先”限定于战略性紧缺矿产。

我国是矿产资源消费大国，受资源禀赋影响，紧缺矿产供给严重不足，高度依赖进口，资源供需矛盾日益突出，在此态势下，难以保障国内矿产资源供应链安全。因此，在矿业投资低迷、探矿项目萎缩的情况下，更需国家以“申请在先”方式提升社会资本找矿勘查意愿，以推动战略性紧缺矿产资源增加储量、提高产能，推进产业优化升级，提升矿产资源安全保障水平。

4.1.2 严格将空白区探矿权“协议出让”限定于战略性非紧缺矿产

由于战略性非紧缺矿产较之战略性紧缺矿产断供风险较小，应急保障能力较强，如我国钨储量位居全球第一，占据全球钨储量的半壁江山。因此，对该类矿产采取协议出让，定向配置，有利于维护社会稳定、保障国家安全。

4.2 严格空白区探矿权准入程序

鉴于“申请在先”先申请者先审批登记，而“协议出让”以行政权定向配置资源，并非让渡予探矿权最先申请人，花落谁家尚未可知，因此在探矿权协议出让中，为排除廉政隐患，择优选择，矿业主管部门应遵循行政法基本原则，以行政公开为先导，提前公告拟出让矿业权的基本情况、受让人的条件及其权利义务等事项，并镜鉴日本须举行听证会通过征求各方意见以决定是否授予探矿权，引入听证和媒体监督等机制，将矿产资源配置过程置于公众监督之下，切实做到政务公开，保障公民参与权，提高资源配置公开透明度，保障矿业市场交易公开、公平、公正。而且，法律应限定，只有国务院能根据不同情况减收（协议出让）或者免收（申请在先）有关费用。

4.3 规制空白区探矿权准入主体资质

一直以来，我国空白区探矿权准入主体资质未与其他矿区进行区分，均适用法律的一般条件，加之《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》仅规范了探矿权人原则上应为营利法人或者事业单位法人，未对其资金能力作出相应说明，仅有个别地方立法对申请人的项目资金及注册资金作出硬性规定，容易使探矿权申请人钻法律漏洞，造成出现因资金短缺致后续勘查区块投资不足、延缓勘查进展等问题，更甚之出现无投资能力的申请人大量申请探矿权，“跑马圈地”，滥用甚至炒作探矿权，扰乱矿业权市场。另外，空白区所固有的高风险特点又要求以更高的技术水平作为支撑，方能降低矿产勘查风险，避免严重妨碍矿产资源可持续利用的隐患。自然，对于安全、环保及生态保护等方面的人员和技能亦须予以严格的准入规定。

此外，镜鉴澳大利亚新南威尔士州着重考察探矿权申请人（企业的董事会）的名誉、品格、诚实度、是否有违纪违法记录等情形，我国也应将申请人的名誉、品格、是否有过违纪违法记录等资质要求纳入法律规定。

总而言之，让矿产勘查技术水平、资金能力、司法品行等综合条件优良的空白区探矿权申请人准入矿业领域是矿业经济发展的应有之义，为矿业市场良性发展和生态环境可持续发展保驾护航。

5 结语

准入方式、准入程序、准入主体资质系准入的重要环节。在准入方式上应明确空白区探矿权对于战略性紧缺矿产申请在先，对于战略性非紧缺矿产协议出让；在准入程序上应严格落实政务公开，引入听证程序，保障矿业交易公开、公平、公正；在准入主体资质上应增加对探矿权申请人资金能力、技术水平、司法品格的要求。科学设定准入方式、严格规制准入程序、正确厘定准入主体资质是维护矿业市场秩序的应有之义，如此方有利于营造矿业市场良性交易环境，维护矿业市场稳定，促进矿业市场经济发展。

作者信息

作者简介：李显冬（1951—），男，辽宁省辽中县人，中国地质大学（北京）特聘教授、中国政法大学国土资源法律研究中心主任、澳门科技大学博导，民法学博士，主要从事矿产资源法学及民商法学研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2024-12-29 09:06:15

矿业权