关于推动自然资源综合执法体制改革的思考

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张世良,刘伯恩,王光耀,宋猛,张君宇.关于推动自然资源综合执法体制改革的思考[J].中国国土资源经济,2023,36(10):45-51.

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来源：中国国土资源经济

党的十八大以来，党中央、国务院不断深化综合行政执法体制改革。2013年，十八届三中全会要求深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2014年，十八届四中全会决定，深化行政执法体制改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍种类。2015年，中央机构编制委员会办公室印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革工作的意见》，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出把深化行政执法体制改革、推进综合执法作为法治政府建设重点。2018年，十九届三中全会再次重申综合执法要求，提出推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置，并明确整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合执法5支综合执法队伍。2019年，十九届四中全会再次强调完善国家行政体制、深化行政执法体制改革。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，提出组建应急管理综合行政执法队伍，应急管理正式列入综合行政执法。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，要求继续深化综合行政执法体制改革。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，城市管理正式列入综合行政执法范畴。2022年，党的二十大继续提出深化行政执法体制改革、完善基层综合执法体制机制。这些文件的出台对深化综合行政执法改革提出明确要求，为推进改革提供了遵循。

1.2 法律明确实行综合执法领域的体制改革情况

《行政处罚法》明确在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业7个领域建立综合行政执法制度。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于深化市场监管综合行政执法改革的意见》等6个关于综合行政执法改革的指导意见，对这6支队伍的指导意见做一梳理，其共同之处如下：

(1)在执法层级上，原则上要求省级行政主管部门不设执法队伍，执法职责主要由市、县两级承担；原则上设区的市及其市辖区实行以区为主的执法管理体制；县（市、区）一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式。

(2)在精简执法事项上均要求，各地要结合实际全面梳理地方性法规和规章中规定的执法事项，按照规范、精简的要求，加大对没有法律依据、无实施必要、交叉重复等执法事项的清理；实行执法事项清单管理制度，并实行动态调整。

(3)在执法队伍建设上，按照“编随事走、人随编走”的原则，整合同一领域或者相近领域的执法队伍，实行综合设置；同时，将现有事业性质执法队伍逐步清理消化，实现执法队伍规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化。

2.1 省级层面

2.1.1 浙江省实行“局队合一”管理体制，实现自然资源领域综合执法

2020年5月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅印发《关于完善自然资源行政执法体制机制的实施意见》，实行“局队合一”管理体制，统一集中行使行政执法职责。在执法机构设置上，省自然资源厅不设自然资源专业执法队伍；市县设置自然资源执法队伍，统一更名为“××市、县（市）自然资源行政执法队”；组建乡镇（街道）自然资源所，作为县（市、区）自然资源局的派出机构。在执法职责履行上，除统一纳入综合行政执法部门的城乡规划、林业执法等21项执法事项外，整合土地、矿政、规划、海洋、林业和测绘等执法职责，明确自然资源领域行政处罚事项6大类256项。在明确职责分工上，县级部门承担执法主体责任，重点履行执法巡查、执法监督、行政处罚职责；乡镇（街道）承担配合责任，主要负责日常巡查、线索报告、苗头性违法行为处置和相关行政执行工作。在执法技术支撑建设上，规定县级自然资源行政执法队的人员原则上只增不减，增加事业编制人员承担行政执法辅助工作；设置4个行政执法技术支撑单位，加强自然资源专业执法技术辅助力量。

2.1.2 海南省成立综合行政执法局，实现跨领域综合行政执法

2017年以来，海南省已全面实施跨领域综合行政执法体制改革，推进“市县一支队伍管执法”工作，进一步提高行政执法效能。原海南省国土资源监察总队已撤销，其执法职责及人员已划转省自然资源和规划厅内设机构督察与执法局；原海南省海洋渔业监察总队（副厅级）拆分为省海洋监察总队（正处级）和省渔业监察总队（正处级），分别隶属省自然资源和规划厅、省农业农村厅管理。在执法机构设置上，省级层面原则上不单设执法队伍，除保留市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5大领域并在其内设综合行政执法局外，全部下沉市县行使；在市县层面只保留一支行政执法队伍，设立市县综合行政执法局，将原来由各部门行使的各类行政执法事项集中划归市县综合行政执法局统一行使。在执法职责履行上，目前，海南全省19个市县（区）均已基本完成综合行政执法改革工作，成立了综合行政执法局，自然资源执法职能已划转综合行政执法局，编制及人员也相应划转。但划转的行政处罚事项及人员编制由各市县（区）自行确定，具体不一。部分市县已将自然资源执法权下放至乡镇。

2.2 市级层面

2.2.1 北海市实行跨领域跨部门综合行政执法

广西壮族自治区北海市成立北海市综合行政执法局，行使包括生态环境、住房和城乡建设、自然资源、交通运输、工业和信息化、商务、人力资源和社会保障、农房管控等领域的法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。在执法机构设置上，市级层面设置规格为正处级的北海市综合行政执法局，5个内设机构分别为办公室、政策法规科、政治部、执法监督科、综合协调科，另按住房和城乡建设、自然资源、交通运输、工业和信息化、商务、人力资源和社会保障等6个行业行政主管部门组建6支专业执法大队，机构规格均为正科级，不设独立法人，人员编制分别由市行政执法指挥中心、市行政执法保障中心管理。6支专业执法大队分别委托相关行业行政主管部门管理，其日常工作和分工安排由相关行业行政主管部门负责，其中专业执法二队主要从事自然资源（不含林草）领域执法，执法队伍仍以市综合行政执法局的名义进行执法。区级层面派驻执法大队，受市综合行政执法局的委托，以市综合行政执法局的名义开展派驻区域内的行政执法。在执法职责履行上，整合市区两级土地、矿产、测绘、城乡规划等不含林草领域的行政执法职责。

2.2.2 太原市自然资源综合行政执法体制改革

山西省太原市印发《太原市规划和自然资源综合行政执法改革实施方案》，明确自然资源综合执法体制改革具体措施。在执法机构设置上，市级层面设置规格为副处级的太原市规划和自然资源综合行政执法队；区级层面设置规格为正科级综合执法大队，为市级派出机构；县级（市）层面整合组建规划和自然资源综合执法队，一般实行“局队合一”体制；乡镇（街道）层面设立综合行政执法中队，但并未明确将自然资源领域部分行政处罚权下放乡镇（街道）。在执法职责履行上，整合市区两级土地、矿产、测绘、城乡规划、林业和草原等领域的行政执法职责。在职责分工上，市级执法队主要承担专业性强、跨区域或具有重大影响的复杂案件及上级交办案件的行政处罚；区级执法大队重点负责本辖区范围内执法案件的查处工作；乡镇（街道）执法中队承担日常执法工作，依法查处一般性案件。

2.3 县级层面

2.3.1 大田县实行跨领域综合行政执法

福建省三明市大田县成立生态综合执法局，将自然资源执法事项归并到生态综合执法之中。在执法机构设置上，大田县生态综合执法局包括3个机关行政处（科）室及1个行政指挥中心，运行经费为行政、事业性质，人员编制数为16人。在执法职责履行上，生态综合执法局承担了水利、自然资源、生态环境、林业、矿业等部门在生态管理领域的行政处罚权，依法独立行使包括矿山环境保护、水污染防治、水土保持、河道管理、流域水环境保护等7个方面的行政处罚权。在乡镇执法体制改革上，探索实施乡镇“一支队伍管执法”，以均溪镇为试点，实行“1+X+Y”综合执法模式，设立副科级综合执法大队，以公安、司法、市场监督、自然资源、林业、农业农村、交通、城管、生态综合执法等县级职能部门70名人员力量专职常驻镇综合执法大队，承接了242项行政处罚及其相关行政检查、行政强制等职责。

2.3.2 广饶县推行镇街综合行政执法体制改革

山东省东营市广饶县规范派驻模式，推进镇街综合行政执法体制改革：在执法机构设置上，自然资源领域实行“队所合一”管理体制，派驻机构（所）分别加挂县自然资源执法大队“××乡镇（街道）中队”牌子，并依法赋予相应执法权限。成立乡镇（街道）综合行政执法大队，内设综合执法、应急管理、生态环境、自然资源、市场监管5个执法中队，与县直派驻镇街执法中队集中办公、统一执法。在执法职责履行上，县直派驻执法中队按照“属地管理”体制，执法队伍业务工作接受有关县直部门领导。县自然资源部门选取与发生频率较高、镇街管理密切相关、专业技术要求不高的执法事项，编制派驻自然资源执法大队执法事项清单。在人员支撑上，按照相关要求，自然资源派驻机构配备2名以上具有执法资格的在编人员，用于充实镇街执法力量。在执法方式上，采取统分结合模式构建综合执法与联合执法相结合的执法方式，例如，土地卫片整治、砂石料场清理整顿等重大执法活动，由镇街综合行政执法大队统筹相关执法力量进行综合监管、联合执法。

2.4 经验总结

在省级层面上，虽然国家层面未将自然资源执法纳入7支综合执法队伍中，但从地方改革实践探索来看，不少地方已经先行展开自然资源领域综合执法模式探索，并取得了一定成效：第一，加强制度设计。由于缺乏相关指导性或规范性文件，地方难以准确把握改革方向，执法机构队伍设立缺乏依据，导致部分地区自然资源执法改革模式设置不一，或存在未进行改革的情况，不利于完善自然资源领域行政执法体制，影响行政执法成效。从浙江、海南等省的探索来看，在开展自然资源执法体制改革前，均出台了相关制度文件，明确了自然资源行政执法体制改革的总体要求、执法主体、执法职责等内容，保障自然资源行政执法体制改革的有序推进。第二，厘清执法权限。自然资源执法体系中，省、市、县、乡均需设置负责执法工作的人员和机构，来确保执法工作的落实和衔接。在此情况下，执法职责不清、边界不明等问题成为导致自然资源执法混乱、效果不佳、难以管理的关键原因，也将直接决定执法权下放能否放得下、接得住、管得好。从浙江、海南等省的探索来看，均采取了相关措施帮助做好权限划定、事项划分工作。

从市县层面来看，一是要理顺综合执法的纵向层级关系。市县在开展综合执法体制改革设置综合行政执法机构时，应及时理顺综合执法的上下关系，若没有对应的上级部门的业务指导，将在一定程度上制约自然资源综合执法的效果。二是应注重因地制宜。不同地区的自然资源禀赋、常见的违法问题、自然资源管理体制、原有的执法体制等方面均不相一致，这些因素都会影响自然资源行政执法体制的确立。从福建省大田县的探索来看，该县地处闽中腹地，是福建省重要的生态功能区，也是矿产资源大县，经济发展对矿产资源开发的依赖性较强，相对集中生态环境行政处罚权能够有效避免相关部门单位利益博弈，提高执法水平和效率。三是要合理下放执法权。不是所有的乡镇（街道）都具有承接自然资源行政执法权的能力。通常来说，经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的乡镇、街道更适宜下放执法权。从太原市、北海市、大田县、广饶县等地的探索来看，均明确赋予乡镇（街道）更多执法权，通过派驻或者纳入基层综合执法等方式推动执法事项下沉。

3.1 对自然资源主管部门与综合执法部门的职责认识不清

在自然资源部门执法资源下沉乡镇（街道）过程中，自然资源部门与综合执法部门存在推责诿过、“踢皮球”现象，一方认为处罚权转移就是监管权转移，会出现只审批不监管的情况；另一方认为执法权移交的是处罚权，综合执法部门仅对违法行为进行处罚。同时，自然资源部门缺少行政处罚权，监管缺少了震慑力。以盗采矿产资源为例，执法权移交后，执法部门与自然资源主管部门往往存在沟通不畅、效率低下等问题，或出现无人监管及两头监管现象，花费大量人力物力，增加了执法成本。

3.2 执法权下放乡镇（街道）的程度和承接能力有待探究

2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推进基层治理法治化，赋予乡镇（街道）一定的行政执法权势在必行。但同时要考虑承接能力，由于乡镇（街道）缺乏相应技术手段、人才储备，对相关信息难以准确核实，对一些专业度高、专业技能和设备要求强的执法事项，例如，针对骗取测绘资质证书、地理信息安全监管等方面执法权的下放应审慎对待。因此，下放哪些行政执法权是基层迫切需要并且能够有效承接的，还需要在前期实践的基础上继续探究。

3.3 基层部分区域执法权赋权存在空白区

虽然已向各乡镇（街道）赋予相应的执法权限，但部分园区依旧存在空白。园区是非法占地、违反规划等违法违规行为的易发区域，应作为推进整合基层审批执法力量改革的重点区域，但目前园区内普遍无自然资源综合执法队伍，导致发现违法行为后，出现所辖乡镇不认领、自然资源主管部门无查处职权等现象，影响了园区内资源利用效率。

3.4 执法力量薄弱，执法保障不足

4.1 全面深化生态文明体制改革的必然要求

生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义，是解决生态环境问题的必要手段。党的二十大报告提出要大力推进生态文明建设。生态文明制度涉及自然资源开发利用与保护的源头、过程、结果全过程，作为全过程管理的末端环节之一，只有通过完善自然资源执法队伍设置、整合自然资源执法职能、明确自然资源执法分工，构建跨部门、跨领域的自然资源综合执法监管体系，才能严格约束各类市场主体，严肃追究自然资源开发利用中违法行为，逐步实现生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展目标。

4.2 顺应综合行政执法体制改革的发展趋势

打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化，已成为行政执法改革的必然趋势。党的二十大报告提出完善基层综合执法体制机制。不同于以不同资源领域分配执法权的方式，开展综合行政执法可以统一行使自然资源领域执法职权，能够避免多头执法、重复执法等弊端，同时，对执法力量进行整合、撤并，能够有效减少执法机构数量、降低执法成本。自然资源综合执法改革以功能性配置方式进行执法权配置，打破了长期以来自然资源领域“上下对口”“条块分割”的机构设置方式，顺应了综合行政执法体制改革的发展趋势。

4.3 统筹山水林田湖草沙系统治理的现实需要

自然资源部组建以来，实现了自然资源管理的由“分”到“统”，分散在土地、矿产、林草、规划、测绘和海洋等领域的管理职责逐渐统一到自然资源管理工作中。自然资源执法体制是自然资源监管的基础，直接决定自然资源监管的成效。党的二十大报告提出要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。各类自然资源相互影响、相互制约，共同构成一个有机联系的统一整体，要求自然资源执法体制改革也应该坚持系统观念，从自然统一存在的客观规律出发，以山水林田湖草沙生命共同体的理念来开展自然资源综合治理。

4.4 推动国家治理体系和治理能力现代化的现实需要

5.1 借鉴其他领域综合执法典型经验，建立自然资源综合执法队伍

地方可以借鉴生态环境、农业等领域综合执法的典型经验，以省域为单位开展自然资源综合执法。在经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的地区，在具备条件的情况下可以开展包括土地、矿产、规划、海洋、林草和测绘等自然资源综合执法；其他地区可以开展土地、矿产、规划、测绘等自然资源部门内综合执法。制定相关政策文件，从管理体制、人员配置等方面推动土地、矿产、规划、林业和测绘等执法力量和执法职权的融合，形成横向集成、上下贯通的自然资源综合执法队伍。

5.2 规范执法权下放，定期组织评估

各地应充分考虑乡镇（街道）承接能力与实际需要，将行政执法权适度下放，赋予乡镇人民政府、街道办事处自然资源领域行政处罚权。结合乡镇（街道）经济社会发展实际，将人员编制、装备设施、经费津贴向基层作适当倾斜。同时，有关部门应对乡镇（街道）综合行政执法工作组织定期评估，探索建立执法权下放动态调整机制。对涉及专业性强、技术要求高、执法对象少、使用频率低的执法权应由上一级行政执法部门统一行使，逐步实行差异化赋权，实现从“端菜式”放权到“点菜式”放权的转变。

5.3 加强部门联动，推动多部门配合衔接

在案件查处过程中，要加强与综合执法部门、林草部门、农业农村部门、司法机关之间的沟通协调。一是加强与综合执法队伍之间协调配合，制定相应的案件移送、案件查处信息反馈等具体可操作性的配套政策和制度，提升案件查处质效。二是加强与林草部门之间的沟通交流，厘清林地、草地、湿地的范围界限，形成“一张图”数据库，解决地类交叉重叠问题。三是加强与农业农村部门信息沟通和执法协作，发挥各自监管专业优势，履行相关法律赋予的农村宅基地改革和管理职责，切实保障农民土地权益、财产权益。四是加强与法院的沟通协调，在涉及土地、耕地行政处罚案件中采用“裁执分离”模式，破解非法占用土地、破坏耕地案件的执行难题，提升行政强制执行效率。

5.4 强化执法保障，提升执法效能