广东省耕地保护经济补偿机制优化探讨

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导读

完善耕地保护经济补偿机制对于平衡相关主体的利益配置关系，增强耕地保护相关主体的动力，具有重要意义。文章在界定耕地保护经济补偿内涵和梳理省级耕地保护经济补偿机制构建要点的基础上，对广东省耕地保护经济补偿的补偿方式、实施效果及存在的不足进行了分析。结合以上分析，立足于广东省耕地保护实施管理需求，提出广东省耕地保护补偿机制优化建议：①在现有永久基本农田保护经济补偿制度基础上，建立耕地保护普惠性经济补偿制度；②建立基于义务共担的耕地保护义务代保经济补偿机制；③建立永久基本农田补划经济补偿制度和易地补划补偿机制；④建立耕地“进出平衡”跨区域调剂经济补偿机制；⑤衔接国家关于耕地保护与粮食安全责任制考核、田长制考核等考核制度，优化省级考核激励制度。

本文引用信息

李沐柳,孙伟杰,谭春婵,陈哲华.广东省耕地保护经济补偿机制优化探讨[J].中国国土资源经济,2024,37(11):24-29.

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来源：中国国土资源经济

章节目录

CONTENTS

0 引言

1 耕地保护经济补偿内涵

2 省级耕地保护经济补偿机制构建的要点

3 当前广东省耕地保护经济补偿情况

4 广东省耕地保护经济补偿机制优化建议

引言

近年来，中美贸易战、新型冠状病毒疫情、俄乌冲突等事件相继发生，我国国家安全局势紧张，作为粮食安全根基，耕地保护工作的重要性进一步凸显。新形势下，党中央、国务院连续作出坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，强调要严守18亿亩耕地红线，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。自然资源部结合第三次全国国土调查等情况，提出更严格的耕地用途管制新要求，在原有耕地“占补平衡”规则的基础上，新增耕地“进出平衡”规则；同时，部署实施耕地恢复工作，并追溯上一轮土地利用总体规划耕地保有量任务缺口，提出通过恢复或补充耕地补足缺口的要求。

第三次全国国土调查和第二次全国土地调查数据显示，广东省2019年耕地面积对比2009年净减少945万亩，减少比例约25%，主要原因是农业结构调整导致耕地流向其他农用地，致使“非粮化”情况比较突出。在国家耕地保护政策的新要求下，广东省耕地保护压力进一步加大，主要原因在于：①通过恢复和补充耕地补足上一轮规划耕地保有量缺口的难度大。广东省这一缺口达800余万亩，而宜耕后备资源在未考虑水源条件、规划管控等限制开发因素的情况下，也仅有约100万亩；耕地恢复由于涉及流转土地合同纠纷、作物补偿及农田基础设施投入等费用，实施成本高，且九成容易恢复为耕地的后备资源受制于群众意愿，在缺乏经济补偿激励的情况下难以实施。②部分市县落实耕地自平衡难。受地形地貌、水文条件、城镇化水平等因素影响，广东省耕地资源空间分布不均，现有耕地主要集中在粤西和粤北地区，其中湛江、茂名、清远、韶关等4个地市的耕地面积最大，合计占全省耕地近一半。在没有跨区域调节的情况下，局部区域难以通过自我平衡方式落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”。

影响耕地保护目标实现的根本问题是“重约束、轻激励”的耕地保护制度设计造成相关主体的权、责、利不对等，缺乏必要的激励严重挫伤相关主体自觉保护耕地的意愿，也影响地区之间、城乡之间及利益相关者之间的和谐，因此建立完善耕地保护经济补偿机制对于平衡相关主体的利益配置关系及增强相关主体保护耕地的动力具有重要意义。当前，广东省亟需通过强化耕地保护补偿，协调耕地保护与地方经济发展、政府责任与耕地产权主体利益的关系，助推区域、城乡协调发展。

耕地保护经济补偿内涵

耕地保护经济补偿，是对因承担耕地保护任务而利益受损的主体的经济利益补偿。因耕地保护是一种资源性保护，即保持耕地的资源属性，因此耕地保护经济补偿在性质上是一种资源保护利益平衡手段。

我国实行的是一种命令式、监管型的自上而下式的耕地保护体制，中央政府通过法律和行政命令等约束，借助各级土地利用规划，逐级分解并下达耕地保护指标任务。地方承担的耕地保护任务是确保耕地数量不减少、耕地质量不降低，具体任务包括落实耕地种植、耕地占用补偿、土地整理补充耕地和提升耕地质量等。

承担耕地保护任务的主体包括中央政府、各级地方政府、农村集体经济组织、占用耕地的单位或个人。中央政府负责制定耕地保护管理目标和制度规则。各级地方政府是耕地保护的实施者和监管者，负责土地整理等工作实施和行政区域内耕地保护监管，其中省级政府对行政区域内耕地保护负总责，主要负责指导和监督；县级政府负责组织实施土地整理、占用耕地补偿、占用永久基本农田补划等。农村集体经济组织作为集体土地所有权人，负责耕地种植、土地整理等。

耕地保护主体的利益受损受多方面因素影响：①地区的耕地保护任务分配与义务不对等。耕地保护是国家责任，耕地保护义务应全民共担，地方承担耕地保护任务的数量由资源禀赋、规划发展定位、人口经济等因素决定，使得耕地保护任务在地区间的分配必然与义务不对等。②耕地保护的社会效益和生态效益等正外部性溢出。耕地保护具有准公共产品属性，其责任和成本由耕地保护主体承担，而产生的社会效益和生态效益由全社会共享，在耕地保护主体的收益中得不到实现。③耕地用途管制使耕地保护主体被迫放弃耕地发展权。耕地发展权是耕地所有权的一部分，耕地“非农化”“非粮化”实质上限制的是耕地的发展权，必然影响到权利人的利益实现。耕地保护主体因受用途管制约束而被迫选择比较效益低的粮食等农作物种植，损失了潜在的耕地发展权收益。④耕地“非农化”成本低。耕地“非农化”占用成本低，诱使经济发达地区竞相把耕地转为建设用地，导致占用耕地成本外溢转移。

耕地保护主体的多元性决定了耕地保护经济补偿是多主体、多对象之间的补偿；耕地保护主体利益受损的多因性，决定了耕地保护经济补偿机制可以是多层次、多途径的架构。

省级耕地保护经济补偿机制构建的要点

2.1 补偿机制目标

耕地保护经济补偿的目的是将耕地保护过程中溢出的正外部性价值内部化，并弥补耕地保护的机会成本。省级构建耕地保护经济补偿机制的短期目标是调动相关主体保护耕地的积极性，保障耕地保护任务落实；长期目标是改进耕地保护制度设计中相关主体的权责利不对等状况，促进区域、城乡平衡发展。

2.2 补偿主体、对象、客体

耕地保护经济补偿机制是耕地保护政策体系的重要内容，是耕地用途管制的重要支撑。耕地保护经济补偿的对象和客体应全面匹配耕地用途管制内容，才能有效支撑保障耕地用途管制实施。根据耕地保护责任分配关系和“谁受益，谁补偿”原则，省级耕地保护经济补偿的主体和对象可分为三个层次：

（1）政府对耕地所有权和使用权主体的补偿。农村集体经济组织等耕地所有权主体和国有农场等耕地使用权主体，受耕地用途管制约束将耕地用于种植经济效益低的农作物，损失了外溢的社会效益和生态效益，以及耕地“非粮化”“非农化”的发展权收益，应由各级政府对这些主体进行补偿。

（2）地区之间的补偿。地区之间耕地保护任务分配与义务的不对等,以及耕地“非农化”的低成本，使未足额承担耕地保护义务的市县掠夺了超额承担耕地保护义务的市县的发展权收益。因此，未足额承担耕地保护义务的市县应给予超额承担耕地保护义务的市县补偿，提高耕地“非农化”成本，实现耕地保护义务承担的公平性。同时，耕地保护的区际经济补偿的实现也是区内经济补偿的基础。

（3）省级政府对县级政府的补偿。县级政府同时承担耕地保护责任和地方经济发展重任，既是耕地保护的监管者、实施者，又是耕地“非农化”的实际操作者和最大受益者；耕地“非农化”可提供促进经济增长的建设用地和资本两种要素，县级政府可从中获得可观的财政收入和政治收益，而在耕地上的收入为零收入，保护耕地面临巨大机会成本。因此，作为对省域耕地保护负总责的省政府，可适当补偿县级政府耕地保护机会成本，激励县级政府耕地保护工作积极性。

耕地保护经济补偿的客体包括耕地和永久基本农田，根据种植管控、耕地“占补平衡”、耕地“进出平衡”，以及永久基本农田占用补划等用途管制主要规则，可将补偿客体区分为耕地维持和耕地转入这两个时态（表1）。在耕地维持时，补偿客体是现状耕地、永久基本农田；在耕地转入时，补偿客体是新增耕地。

2.3 补偿方式

基于耕地保护经济补偿主体和对象的多层次关系，在补偿路径上应采取横纵向结合措施以覆盖多层次的主体和对象；基于补偿客体的多时态维度，补偿方式可围绕耕地用途管制规则进行多元选择；受限于资金的有限性，补偿应发挥行政机制和市场机制作用，兼顾补偿公平性和资金使用效率。耕地保护经济补偿方式详见表2。

（1）政府对耕地所有权和使用权主体的补偿宜选择纵向补偿路径，由各级政府分别配置资金进行补偿；可采用普惠性补偿方式，补偿客体为现状耕地、永久基本农田，可根据耕地质量、连片度设置梯度化的补偿标准，引导激励优质耕地和规模化连片保护。

（2）地区之间的补偿宜选择跨区域横向补偿路径，可围绕耕地利用时态和用途管制规则分别采用不同的补偿方式。对于耕地维持时，可基于义务共担原则建立耕地保护义务代保补偿机制，采用耕地保护义务基金形式实现跨区域补偿。对于耕地或永久基本农田转入时，可在跨区域实施耕地“占补平衡”、耕地“进出平衡”、永久基本农田补划等环节，建立跨区域补偿机制，具体补偿方式包括市场交易、统筹调剂、统筹协商等，省级可通过设置交易指导价、补偿标准等方式协调耕地保护补偿和用地保障的冲突。

（3）省级政府对县级政府的补偿宜采用“以奖代补”方式强化激励性考核，将耕地保护任务量及完成情况纳入耕地保护责任考核、田长制考核等，依据考核结果奖励耕地保护工作成效突出的县级政府。

当前广东省耕地保护经济补偿情况

目前，广东省在耕地保护的普惠性补偿、跨区域补偿、以奖代补方面制定了相关的措施，但在补偿层次的完整性、方式多元性、措施有效性等方面存在不足，系统的耕地保护经济补偿机制尚未建成。

3.1普惠性补偿

2012年，广东省建立了覆盖全省的基本农田保护经济补偿制度，各地市相继出台配套政策，形成省、市两级政策体系。补偿主体是省、市、县三级政府；补偿客体是永久基本农田，其中中山市、佛山市南海区等地在省级政策基础上将一般耕地和农用地纳入补偿范围；补偿对象为农村集体经济组织等土地所有权主体和国有农场等使用权主体，广州等地在省级政策基础上将农户纳入补偿对象。补偿标准上，省级标准为30元/亩·年（其中对经济条件较好的珠三角核心区的省级补偿标准减半），地市配套补偿标准因地方财力而异，广州、佛山、珠海、中山的市级补偿标准在100元/亩·年以上，高者甚至达500元/亩·年以上，其他地市的市级补偿标准均低于40元/亩·年。资金来源于各级财政预算或土地出让金收入，个别地市在市级资金筹集上有所创新，如珠海市的补偿资金由市本级和各区财政共同承担，其中市本级承担50%，区级出资比例根据生态保护责任分配系数计算确定。资金使用上，省级补偿资金被纳入省涉农资金统筹，根据实施项目下达，直接拨付至市县财政或项目实施单位。

广东省永久基本农田保护经济补偿政策实施十年来，保护成效并不理想，主要问题在于：①总体补偿标准过低，且补偿标准未与耕地质量、耕地保护义务挂钩，难以激发耕地保护主体的积极性。普惠性补偿存在“补偿标准低则难以起到激励作用，补偿标准高则财政无法承担”的困境。如广东省级补偿标准30元/亩·年（部分珠三角地区15元/亩·年）实施十余年来未曾调整提高；除珠三角个别地市外，全省大多数地市的配套补偿资金仅为1～20元/亩（潮州、清远等市仅为1元/亩·年），且难以提高补偿标准。②省级补偿资金纳入涉农资金统筹后，精准用于耕地保护工作的保障不足，且无法触抵作用于补偿对象。省级补偿资金纳入涉农资金统筹，有利于统筹资金保障大事要事，但耕地保护未被列入涉农资金大事要事保障清单，无法精准用于耕地保护工作，资金根据具体实施项目拨付至市县财政或项目实施单位，无法拨付至农村集体经济组织，也不允许用于农民医保、社保。③补偿资金下拨和使用程序繁琐等问题影响了资金使用效率。补偿资金少，但资金的申请和使用仍要经多层申报、审批，削弱了保护单位申请和使用补偿资金的积极性。据统计，2012—2017年广东全省补偿资金结余23.4%。

3.2 跨区域补偿

目前，广东省仅在耕地占补平衡环节采用耕地储备指标交易方式实施跨区域补偿。耕地储备指标交易补偿客体即为交易标的，匹配国家耕地保护指标管理设置，包含耕地数量指标、水田规模指标和粮食产能指标；补偿主体和对象分别是指标的买入方和出售方。交易定价上，对公开交易和协议转让设置了最低价标准，对省级以上交通基础设施重点项目和重点老区苏区单独选址公益类项目等重点保障领域的指标交易设置了保护价。

耕地储备指标交易实施多年，配套政策较为成熟，且将耕地开发补充与建设开发利用挂钩，资金保障比较充足，有效保障了耕地“占补平衡”的实施。但跨区域补偿机制在超额承担耕地保护义务、跨区域落实耕地“进出平衡”、跨区域落实永久基本农田补划等方面仍存在缺失。完善相应补偿的必要性在于：①新一轮国土空间规划划定的耕地保有量任务主要依据现状稳定耕地，而未考虑人口、粮食产能、历史保护任务执行情况等因素，保护任务下达本身严重缺乏公平性。在相应补偿机制缺失的情况下，未来广东省各区域发展差距将因耕地保护义务承担的不平等而进一步拉大，因此有必要建立基于义务共担的经济补偿机制。②中央将耕地“进出平衡”纳入年度“耕地保护与粮食安全”党政同责考核，实行一票否决，基层政府面临考核强压；同时耕地“进出平衡”需要通过恢复或开发补充耕地进行落实，基层政府在资金投入、群众协调等方面面临困难。当补偿激励缺失，若仅依靠考核强压推进，最终压力将传导给农民，损害农民利益。因此，有必要在区域自平衡难以落实时，通过跨区域落实耕地“进出平衡”，并实施跨区域补偿，弥补恢复或开发补充耕地的成本及耕地发展权的损失，以此疏解耕地“进出平衡”压力。③永久基本农田作为耕地的精华实施特殊保护，其占补管制和种植管制要求比一般耕地更严，但在占用补划的经济补偿方面没有充分体现。广东省现行耕地开垦费征收标准过低，一般耕地为10～20元/平方米，永久基本农田加收15元/平方米。对于用地单位，占用永久基本农田的经济成本不高，对比占用一般耕地，仅增加补划工作费用和多缴纳15元/平方米的耕地开垦费。永久基本农田占用补划的低标准，无法纠正补划难落地的倾向，不利于永久基本农田的可持续保护，因此有必要建立永久基本农田补划补偿机制，尤其是对跨区域补划给予补偿。

3.3 以奖代补

2004年，国家提出建立耕地保护责任的考核体系。自2006年起，国务院对省级政府实施耕地保护责任目标考核。2006年，根据国家耕地保护责任目标考核要求，广东省实施年度地市耕地保护责任目标考核，根据考核结果对履行责任目标成效突出的地市政府给予表彰。在奖励内容上，广东省直至2022年度才安排专项资金给予考核获奖地市直接的经济奖励，此前仅在安排土地开发整理项目、新增建设用地土地有偿使用费、土地利用年度计划指标、土地整治工作专项资金、耕地提质改造项目和耕地质量提升资金等方面予以倾斜。

广东省实施耕地保护考核经济奖励落后于江苏、陕西等省份，且尚未制定明确、具体的规定，考核奖励缺乏确定性、长期性，难以长期稳定地激励市、县、乡镇政府保护耕地的积极性。

广东省耕地保护经济补偿机制优化建议

4.1 全面建立耕地保护普惠性经济补偿机制

广东省应在现有永久基本农田保护经济补偿制度基础上建立耕地保护普惠性经济补偿制度。首先，扩大补偿范围，将所有现状耕地纳入普惠性补偿范围。其次，提高补偿标准，可根据耕地质量、连片度制定差异化补偿标准。综合考虑耕地资源价值和发展权损失，测算耕地保护经济补偿基础标准，再依据耕地质量评价和永久基本农田划定，适当提高永久基本农田、永久基本农田储备区、其他优质耕地等的补偿标准。最后，调整资金管理方式。采用专项资金形式下达补偿资金，资金拨付至耕地所有权主体和使用权主体，同时优化资金使用程序，加强资金使用监管和补偿效果评价。

4.2 建立基于义务共担的耕地保护义务代保经济补偿机制

首先，区分耕地保护任务和义务，建立市县耕地保护义务评价体系，测算各市县耕地保护义务量。其次，根据国土空间规划确定的耕地保护任务，计算耕地保护任务与义务的差额，依此确定各市县未足额承担耕地保护义务量或超额承担耕地保护义务量。再次，确定单位耕地保护义务量的补偿标准。最后，建立耕地保护义务补偿专项基金，由未足额承担耕地保护义务的市县按补偿标准以年租形式把耕地补偿资金划转补偿专项基金，补偿基金再以财政转移的方式把资金划拨给超额承担耕地保护义务的市县。

4.3 建立永久基本农田补划经济补偿和易地补划机制

建立永久基本农田补划经济补偿制度，按照权责利对等的原则，提高占用永久基本农田的成本，对补划地实施经济补偿。其中，补偿对象为补划地块的土地所有权主体和使用权主体；补划永久基本农田经济补偿资金由占用永久基本农田的单位和个人承担；补偿资金可在土地所有权主体和使用权主体之间按一定比例分配。同时，建立永久基本农田易地补划制度，可采用“本级申请、上级统筹”的方式实施跨县域、跨市域易地补划，由永久基本农田占用地区向补划地区支付经济补偿。其中，易地补划申请需经本级政府同意并经过充分的必要性论证。省级可结合永久基本农田后期管护成本、种植收益损失、“非农化”发展权损失等因素，参考补充耕地指标交易等市场价格，制定永久基本农田补划补偿指导价，具体补偿可由占用补划双方协商确定。

4.4 建立耕地“进出平衡”跨区域调剂经济补偿机制

结合国家“进出平衡”及耕地恢复工作推进要求，建立“进出平衡”区域调节经济补偿机制，对年度耕地“进出平衡”结余量形成的指标，采用强制有偿调剂方式，实施跨县域、跨市域调剂，由指标缺口地区向指标结余地区支付补偿。为倒逼落实自平衡，鼓励恢复耕地，强制调剂可对结余地区按结余量由大到小依序安排结余调剂使用，对缺口地区按缺口数量由小到大依序安排缺口调剂落实；因调剂按结余量和缺口量依序安排具有较大随机性，因此省级可结合补偿恢复或补充耕地的开垦成本、后期管护成本、耕地种植管控收益损失等因素，从鼓励恢复耕地角度考虑适当就高制定省级调剂补偿标准价，市级可参考省级做法制定市级调剂补偿标准价；“进出平衡”指标缺口地区的调剂补偿资金支出由市县政府统筹安排，指标结余地区的调剂补偿资金收入鼓励安排一定比例用于所在镇街和集体经济组织。

4.5 优化耕地保护考核激励制度

衔接国家关于耕地保护与粮食安全责任制考核、田长制考核等考核制度，优化省级考核激励制度。采用定性与定量相结合的方式进行评价，全面考核耕地保护各项工作落实情况，定量指标既要体现自然禀赋，也要体现耕地保护落实措施，合理分配指标权重，向耕地保护任务较重的地区倾斜。突出约束与激励并重，加大考核激励力度，参考江苏、山东、陕西等省的经验，提高奖励资金额度；明确考核奖励专项资金和建设用地指标的具体使用要求，要求地市将奖励资金用于奖励耕地保护实效突出的县、镇街、村。

作者信息

作者简介：李沐柳（1988—），女，广东省澄海区人，广东省土地调查规划院工程师，管理学硕士，主要从事耕地保护、土地利用、土地市场、土地评价等领域研究。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2024-12-09 10:00:27

耕地保护