【规划管理】全民所有自然资源资产保护和使用规划的构建路径

全民所有自然资源资产保护和使用规划存在定位不明、层级不清、指标体系不完善等问题，在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革背景下，规划作为自然资源资产管理的基本手段，其制度设计亦需遵循资产性目标和权利式逻辑，面向国家所有者行权需求，应拓展规划制度的资产性调整维度。于此过程中，全民所有自然资源资产保护和使用规划的权源基础需由“资源的行政监管权”(对应于既有规划实践)跃升为“资产的国家所有权”；在“两权分离”的国家所有者行权脉络下，明确全民所有自然资源资产保护和使用规划的权益性法律定位、“3+1”规划层级、资产性指标体系、考核约束性法律效力。

[关键词]全民所有自然资源资产；资产规划；委托代理机制；规划权

[文章编号]1006-0022(2024)07-0074-08

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]韩英夫，魏晨临．全民所有自然资源资产保护和使用规划的构建路径[J]．规划师，2024(7)：74-81．

0　引　言

自然资源资产的规划调整是自然资源资产产权制度改革中的重点。长期以来，国家凭借行政权力建立的监管型规划体系，以及与之配套的公权性用途管制措施，是自然资源规划调整的主要方面。与之相对，彰显资产性的规划调整方案在制度维度尚未得到充分显化。为此，2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)提出自然资源资产国家所有权与行政监管权“两权分离”^①的改革方向。其后，2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)进一步要求“探索建立委托省级与市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权”的产权化行权方案。在此基础上，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《试点方案》)首次正式提出组织编制全民所有自然资源资产保护和使用规划(以下简称“自然资源资产规划”)的改革任务，在“所有者行权”视域下拓展既有规划制度维度，在传统行政管理型规划之外，探索显化资产属性的自然资源资产规划新方案，为国家所有者行权履职提供了资产性的规划管理制度依据。

作为新的制度探索，自然资源资产规划不同于传统资源型规划的根源在于所有权与监管权的异轨性。长期以来，国家兼具自然资源所有者和监管者双重身份，而自然资源资产规划系由国家所有者这一私权主体编制的，革新了“规划来源于行政意义上规划权之行使”这一固有认知。传统规划理论认为，规划权是一种行政机关基于广泛的行政裁量权的强力所形成的复合权能，因此也被称为“第二立法权”或“第四种权力”，意在为自然资源利用行为提供指引和划定约束性“红线”，并提出相应的用途管制要求。自然资源资产规划虽于功能主义维度与传统行政管理型规划契合，但在目的与途径上却表现为国家所有者在保值增值的目标导向下，对作为“资产要素”的自然资源开展规划指引等行权履职工作。在此机理下，如何使规划成果达到自然资源资产产权制度改革的目标，在“所有者编制规划”视域下明确自然资源资产规划的定位、层级、指标体系和法律效力，亟待研究。

1　自然资源资产规划的改革背景

自然资源资产规划是在自然资源监管者权力和自然资源资产所有者权利分离的背景下，作为全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革(以下简称“委代机制改革”)的阶段性成果和生态文明系统中的前端建设内容指导自然资源开发的过程。自然资源资产规划的定位为国家发展规划下的一项专项规划类型，具有双重制度内涵：一方面，规划具有资产属性，是为国家行权履职过程中自然资源资产有效保护和合理利用提供目标、路线、政策及时序安排的制度，实现资产保值增值与维护所有者权益；另一方面，规划具有资源属性，承续落实生态文明建设的绿色发展要求。见图1。

1.1 　以使用为核心的“资产性”规划

自然资源资产规划应服务于国家所有者行权的产权制度改革要求。不同于传统行政管理型规划，自然资源资产规划具有鲜明的“经营性”特点。在自然资源“资源—资产—资源”的管理链条下，自然资源资产规划重点应落在国家所有者对作为资产的自然资源的“保护”和“使用”两个方面。其中：“保护”层面是指完善国家所有权这一自然“权利资源”的内涵与制度体系，深化国家所有权“回复性”保护；“使用”层面则侧重自然资源资产属性的实现，探索市场化配置模式下国家所有权的“弹力域”。在推进“两权分离”、自然资源资产所有权实质化行使的进程下，赋予自然资源资产规划落实并健全自然资源资产产权制度、探索自然资源资产所有者权益的有效实现形式、提升自然资源要素市场化配置水平、促进自然资源权利人合理利用资源的改革任务。第一，自然资源资产规划承续“主张所有”的阶段成果。对前期自然资源资产分类标准、调查数据、确权登记等成果进行有机整合，明晰自然资源资产的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用情况，建立及完善自然资源资产核算评价制度，并进一步明确自然资源资产的产权主体与权利内容，完善全民所有自然资源资产收益管理制度。第二，自然资源资产规划是所有权权能落实的制度体现。依法行使国家所有权中的占有、使用、收益、处分等法定物权权能，促进权利内容的实现。第三，自然资源资产规划是自然资源资产配置的制度依据。一方面合理进行总量和强度控制等底线约束，为市场活动确立前置条件与资产配置导则；另一方面不断优化价格形成机制，完善自然资源资产有偿使用与竞争性出让的方式和程序，充分发挥市场在资产配置中的决定性作用。第四，自然资源资产规划是所有者权益落实的制度保障。应健全收益管理与分配机制，公平共享全民所有自然资源资产收益；建立内部考核评价制度，拓宽外部监督渠道，促进资产保值增值，维护所有者权益。

1.2　以保护为底线的“资源性”规划

自然资源资产规划应落实生态文明建设“保护有力”的绿色发展要求。自然资源资产相较于民法上一般的“物”，具有经济价值与生态价值双重价值属性，这种二元价值属性决定了国家所有者在行权过程中须平衡好发展和保护的关系。《总体方案》强调发展与保护相统一，指出“保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程”，可见自然资源资产的价值显化必须坚持“保护有力”的发展思路。一方面，对自然资源资产的生态要素的完整保护为其资产价值的实现提供了前置载体，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力。另一方面，对自然资源资产的生态要素的完整保护所带来的多样性生态功能本身也是资产增值的驱动因素。由此，在国家所有者特殊的行权要求下，自然资源资产规划须承续国土空间规划体系对自然资源的刚性保护底线，不能将“资源性”要求从中剥离，以此保证自然资源资产保值增值规划目标得以实现。

2　自然资源资产规划的改革难题 

2.1　规划定位不明 

2.1.1　权益性规划抑或行政规划：法律性质不明

自然资源资产规划在形式上虽被归入自然资源领域规划体系，但在法律性质上却非行政意义上规划权的行权产物，而是促进国家所有者权益实现的机制，旨在纠偏行政监管权调配自然资源的制度错位，在法理层面难与既有规划体系“同源共流”。首先，《试点方案》将自然资源资产规划编制工作置于所有者行权维度，彰显出“国家”排斥公权作用力而行使所有者的占有、使用、收益、处分等物权权能。但在现行法规中，国家所有权与行政监管权并未明确分离，在土地、矿产等自然资源开发利用的权利行使过程中仍存在以监管权替代所有权的制度弊端。两权行使上的模糊与合流，导致自然资源资产规划编制之“权源”究竟基于行政监管权抑或国家所有权尚存疑问。其次，目前关于自然资源保护与开发利用的各类规划如土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划，以及各地推行的空间规划改革，本质上均为行政法意义上的公法规划权之行使。基于规划的体系性考量，自然资源资产规划的法律性质若非与行政权向下的规划趋同，则应以何种定位嵌入既有规划体系，尚不明确。对此，自然资源资产规划编制的首要任务即明晰自身的法律定位，明确其系权益性规划抑或行政规划，并厘清与另者的关系。

2.1.2　专项规划抑或空间专项规划：类型定位不明

当前我国法定的规划类型包括发展规划、区域规划、空间规划和专项规划4类，就自然资源资产实现保值增值的规划目的而言，自然资源资产规划可归入专项规划类别，同时其又在规划内容上与国土空间规划相关联，故亦存在将其归入“五级三类”国土空间规划体系下的专项规划的可能。若要明晰此问题，关键在于厘清自然资源资产规划与空间规划的关系。

解释方案一：作为空间规划下的专项规划。《试点方案》明确提出“所有者及其代理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划要求”。据此，若将自然资源资产规划纳入国土空间规划体系，在当前总体规划、专项规划和详细规划的国土空间规划类型划分下，自然资源资产规划据其内容与功能应当属于专项规划。此种划分模式将自然资源用途管制与资产配置相结合，规划编制范围和期限均与空间规划一致，大大节约了规划编制成本。

解释方案二：作为与空间规划并列的国家级专项规划。从规划内容来看，空间规划具有“重保护轻配置”的导向，与委代机制改革背景下推动资源变资产的思路有一定的偏离。诚然，自然资源资产规划在实现自然资源资产权益的同时，需要兼顾并落实国土空间规划中的用途管制要求，但这两项功能并非处于同一维度。彰显自然资源资产保值增值和产权化配置的“权益思维”，是自然资源资产规划编制工作的主要导向，而落实空间规划管控要求、为资产规划编制划定刚性底线，并非规划的主体内容。如果自然资源资产规划教条式突出用途管制功能，则难以避免与空间规划内容重叠，亦难以体现对所有者行权的规划引领。因此，自然资源资产规划同样存在独立于空间规划体系成为与空间规划并列的权益性专项规划的可能。

2.2　规划层级设置不清

规划权具有自上而下的纵向传导属性。既有的规划体系依照“国家—省—市—县—乡”的行政层级，自上而下地将自然资源保护与利用目标进行逐级传导和细化，形成与国家行政管理体系相对应的五级规划体系。作为所有者行权方式的自然资源资产规划，是否同样采用“五级”的规划层级方案，目前并不明确。

思考一：设置“五级”的设计方案。《指导意见》提出，健全自然资源资产产权体系，应与国土空间规划和用途管制相衔接。可见，处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划要求，而自然资源资产规划作为调配自然资源资产的重要制度手段，需要落实国土空间规划要求并做好衔接。基于此，自然资源资产规划层级设计具有与国土空间规划“五级”层级设计保持一致的可能。

思考二：设置“三级”的设计方案。自然资源资产规划是国家以所有者身份行使权利的具体方式，故应符合《试点方案》中关于所有权行权层级的规定。《试点方案》提出由国务院“授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责”，同时规定自然资源部可将部分职责“委托省级、市地级政府代理履行”，由此形成了“中央—省—市”三级所有者行权层级方案。与之对应，自然资源资产规划同样存在着遵循所有者行权层级进行“三级”层级设计的可能。

思考三：是否编制独立的县级自然资源资产规划。在纵向层级设置方面，《试点方案》提出“国家一省一市”的三级设置模式，对于县级以下的规划编制未做详细部署。这种非对称的层级设置存在不明确之处：在现行自然资源管理模式下，县级政府依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定负责土地的供应出让，根据法律的直接授权事实上行使着部分国家所有者职责。土地资源储备、利用规划(计划)由市、县两级政府编制且多以县级政府为主体，省级政府仅依法对下级政府的规划进行规范性指导与约束，而非直接收储处置土地。在此情况下，自然资源资产规划若只编制至市级，会与既有管理体制不对应，加剧县级以下自然资源资产管理的无序化。据此，自然资源资产规划的层级设置须在“国家—省—市”三层级的基础上加以完善。

2.3　自然资源资产规划的指标体系阙如

2.3.1　传统约束性指标体系的非适用性

空间规划中的指标体系主要包含设置“三区三线”、用途管制、开发利用强度调控等计划性指标手段，亦可划分为约束性指标和预期性指标两类，通过一定时序内“划线分区”的资源管制措施和“数字量化”的项目计划指标等具体目标的达成，最终实现对自然资源刚性保护与开发利用的预想。这种根植于“用途管制”的指标构成，以纵向传导手段集中自然资源服务于明确的国家目标，从生态维度来看，这能使自然资源的保护持续处于国家强有力的公权作用下。然而，这种指标构成，在内容上体现为自然资源的开发区域、种类、时间、用途、强度等，仅能强调自然资源的资源属性而未能满足资产的市场化要求。一方面，规划指标完全由政府预先设定而非由市场提出，与自然资源资产市场化路径相异。这样片面强化了供给端对自然资源需求信息的不重视与归纳性预测手段，也就必然导致自然资源供给侧出现信息滞后与预测不精准等问题。另一方面，如果要满足市场需求，那么只能在规划制定时人为提高自然资源的开发利用总量，使其超过市场需求，计划供应更多的数量、更多的品种、更多的规格等。如此，会产生大量多余的供应和库存，既会造成资源资产交换价值的降低，影响资产保值增值的实现，也会在生态维度造成不可逆的损害。基于此，这种不以市场需求为依据而以指令为依据的规划指标组成，尽管可以作为资产性规划指标的前置约束，但是无法满足自然资源资产规划构建的市场化要求。基于此，现阶段的规划编制工作重点应放在资产性规划指标设置的方向性研究上，探索契合资产性的规划指标体系。

2.3.2　价值量导向指标的无差别适用

从自然资源资产产权制度改革的体系性来看，自然资源资产规划中指标的设置必须基于自然资源资产核算数据这一前序成果，明确各类自然资源资产的数量和质量(包括意义上的实物存量与变动量)。在自然资源资产实物量核算的基础上，依照市场价值法、替代市场法和模拟市场法等进行自然资源资产价值量核算。在资产性规划指标设置探索过程中，如果仅将反映资源属性的实物量作为设置依据，是无法完整体现自然资源的资产属性的。如果将价值量引入规划指标，囿于自然资源资产依附于自然资源实体而存在的特性，价值量核算亦是以实物量为基础参数的，那么价值量的引入必然会直接或间接地带入实物量的参数。实物量与价值量均应作为自然资源资产规划指标设置的参照，各类自然资源的客观参数与发挥的作用并不是机械、一致的，根据空间规划中经营性自然资源与公益性自然资源的区分标准，前者强调经济价值兼顾生态价值，后者则更注重生态价值的实现。不同类型自然资源功能所体现的性质差异，必然会对资产实物量抑或价值量的实现提出不同的要求，二者的作用因素如何平衡亦是当前鲜有论及却亟待研究的问题。

2.4　自然资源资产规划的法律效力模糊

2.4.1　规划传导力：省级规划对市级规划是否具有约束力

2019年印发的《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“下级国土空间规划要服从上级国土空间规划”，并且在上级规划中须明确对“下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求”。可见，国土空间规划体系中省级规划与市级规划存在纵向传导关系，在行政法上可解释为上级对下级政府规划权行使的法律约束。然而，囿于自然资源资产规划中的特殊行权模式，其省级规划与市级规划同为国家所有权代理主体的行权履职方案，并不能直接套用空间规划中的纵向行政传导关系，导致省级规划对市级规划的约束力存疑。对此问题基本有两种观点：第一种观点，自然资源资产规划体系采用平行授权模式，省级规划与市级规划均由国家级规划授权。现行政策并未明确自然资源资产规划体系中省级规划可向下级规划提出分解落实要求，此种情形下省级规划的传导作用仅体现在编制市级规划时，与省级规划的内容进行协调和衔接方面，这无疑弱化了省级规划的作用。第二种观点，自然资源资产规划体系采用层级授权模式，即借鉴国土空间规划体系中自上而下的纵向传导机制，此种方案下省级规划所产生的法律效力不拘于一般语境下的协调性，会更加突出强制管控特点，通过对市级规划各项重点内容的战略性指导显化其约束作用。由此，两种路径之下省级规划对市级规划的约束力强弱不同，须择其一抑或融合取用以探索出契合自然资源资产规划需求的方案。

2.4.2　规划考核力：自然资源资产规划对代理人行权绩效产生何种考核力

《试点方案》提出建立对代理人的考核评价机制，通过制度闭环防止代理人缺位、越位的情形发生。自然资源资产规划作为全民所有自然资源资产管理的基本手段与统一履行所有者职责的制度规范，需将考评制度纳入。然而，目前此种考核的性质并不明晰，这是由于代理人所履行的国家所有权作为非典型物权，其支配力受到“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”5项职能的限制。这种排斥意思自治的权利构成，即有论者提出的“全民所有自然资源资产所有权是具有显著公权特征的民事权利”，导致了对代理人行权绩效的考核评价机制趋于复杂。一方面从公权与私权二分理论来看，自然资源资产规划中对代理人的考核评价尽管受到上述所有者职责的限制，却仍系私权考核，在考评机制上无法与行政规划中的公权力管控相区隔。另一方面，囿于国家所有权“公私交融”的特殊权利属性，自然资源资产规划所产生的约束力亦不能够仅停留在民法上的委托代理视角及其衍生的法律责任层面，应考虑如何将公权需求妥善嵌入私权考核评价，进而对自然资源资产规划所产生的考核力加以定性，将其作为委托人对代理人行权履职的考核依据，构建权益性考核的新形态。见图2。

图2 　自然资源资产规划的内容要点、改革难题与构建框架

3　自然资源资产规划的构建路径

3.1　精准定位：“两权分离”下的权益性专项规划

3.1.1　公私融合的权益性规划定位

基于国家所有者的资产性行权需求，自然资源资产规划在定位上须紧扣产权制度改革下的所有者权益实现与落实，为自然资源资产保护和可持续利用提供全局性、战略性、方向性的总体安排。一是权益性规划的类型定位可有序承接行政规划的刚性管控要求。一方面，自然资源保护和开发利用中的约束管控与规划体例均要与既有行政管理型规划有机承续衔接。另一方面，须坚持权益性规划的基本定位，对行政规划中的指标参数须“升维引入”而非直接“拷贝”，在“两权分离”背景下，推动行政规划于行政监管、资产规划于权益落实的轨道内实施，以避免规划重叠问题。二是权益性规划的制度构建必须围绕全民所有的利益实现展开。一方面，应着力于国家所有权的物权实现机制构建，落实所有权的占有、使用、收益等权能，并通过市场化配置突出所有权的收益权能，显化资产的经济价值以促进所有者的权益实现。另一方面，权益性规划是社会主义公有制的补充与深化而非私有的开端，国家作为全民利益的最优外化者，其私权行为是履行对自然资源资产保护与利用这一公共职能的方式，并不存在任何私法自治的空间。规划的任何行权履职事项，本质上均是国家通过私权的路径实现公益目的。

3.1.2　国家级专项规划的类型定位

自然资源资产规划不是空间规划体系下的专项规划，而是国家级专项规划。第一，就法律性质而言，空间规划是行政监管权的行权方式，而资产规划是国家所有权的行权方式，在空间规划体系下自然资源作为资源被监管，在资产规划体系下自然资源作为资产被管理。尽管二者均为生态文明建设下的国家治理有效方式，但是二者因行权性质相异呈并列关系。第二，《中共中央  国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，国家级专项规划的功能为细化落实国家发展规划对特定领域提出的战略任务。依据此分类标准，自然资源资产规划作为实现国家所有者权益的专门规划类型，自然落入国家级专项规划的内涵范围。第三，尽管自然资源资产规划要符合国土空间规划要求，但是这种服从性须作限缩解释。一方面，从权利二元维度出发，私权受到行政权的管制并不意味着私权是行政权的派生权利。另一方面，资产规划对空间规划的服从性仅体现在空间性指导和约束作用上，这恰好符合国家级专项规划与国家级空间规划的作用定位。基于此，自然资源资产规划不应落入空间规划体系，而应当属于与之平行的国家级专项规划。

3.2　四元层级：“三级必要 + 一级机动”的规划层级 

对于自然资源资产规划体系层级的探索构建，需要在与既有规划体系进行有机衔接的前提下，结合自然资源资产的“资产性”特点做个性化设计。因此，应根据委代机制改革步调实施“两步走”。第一阶段，构建“国家—省—市”的必要层级。各级规划根据本级职权作出具体安排：国家级规划侧重引导性，强调政府作用，对全国范围内的全民所有自然资源资产的科学保护和合理使用作出统筹安排；省级规划侧重协调性，强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，对省域范围内省、市两级代理行权主体的权责内容进行统筹部署；市级规划侧重实施性，重点突出市场化配置方案，对市域范围内代理行权主体的权责内容进行具体安排。第二阶段，随着改革的深入，差别化探索设立“县级”机动层级。在前期改革部署中，中央授权省、市级编制规划的同时还设置了“法律另有规定的依照其规定”的政策留白。县级政府依据法律的授权，事实上行使着一部分国家所有者职责，例如《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》规定县级政府负责土地资源的供应出让，出让过程事实上是县级政府以国家所有者身份行权的过程。但考虑到改革的渐进性与县级地方需求的迫切程度，在当前仅鼓励有条件的县级政府探索编制自然资源资产县级规划。县级规划侧重实施性，主要落实上级规划要求，县级政府依据法律授权履行所有者职责。

3.3　资产性指标：所有者行权履职的规划量化方案

3.3.1　激励性资产考评指标

自然资源资产规划指标设置以资产为切入点，这就要求规划指标一方面要承续“资源”的数量、质量、生态等保护指标，以自然资源的生态功能保护确保实现资产“保值”目标，避免所有者权益的损失，另一方面须更加突出资产性规划事项，最终实现自然资源资产高效配置、保值增值目标。在委代机制改革的背景下，面向自然资源高效配置与保值增值的规划指标设置需要至少涵盖“双重维度”，在产权体系明晰的前提下量化资产配置、收益管理等资产性环节，构建具有资产化特征的指标体系。通过资产性考评指标的设置，激发履职主体行权履职的主观能动性，以实现自然资源资产的价值与监管考评。在正向实施上，委代主体之间通过对自然资源资产未来价值不确定情况的指标预设，敦促权利代行一方积极行权履职，促进自然资源资产保值增值与国家所有权权益的充分实现，并协调自然资源资产领域中的央地利益关系以及构建央地政府间的横向补偿机制。虽然指标本身不会对自然资源资产的整体保护与保值增值产生直接作用，但是人为调控利益分配会影响治理效果的好坏，且正因为存在差别对待，所以负有治理义务的代理主体在主观上必须作出积极的努力，以确保其达成考核目标。在反向实施上，应明确激励性资产考评指标的性质与一般民事主体间法律关系的性质不同，须围绕全民利益与刚性约束守正行权，对于违反刚性指标的行权履职业绩实行“一票否决”，以确保激励性资产考评指标作用的正确发挥。

3.3.2　“实物量+价值量”的差异化指标设计导向

空间规划通过划定“三区三线”与资源保护区划等用途管制措施，根据自然资源资产的功能将其区分为公益性资产与经营性资产，这为自然资源资产规划指标中实物量与价值量的差异化引入提供了思路。其中：公益性资产以强化生态保护的刚性要求为主，这就要求规划指标应尽可能地详尽参照此类自然资源资产数量和质量意义上的实物存量与变动量，以保障其生态功能的充分实现；对于经营性资产则以强化资产意义上的保护为主要目标，涉及此类资产的规划指标应尽可能地详尽参照价值意义上的资产存量与变动量，并将“阶梯式激励机制”嵌入指标体系，以实现促进资产合理利用与保值增值的指标设置。然而，囿于自然资源资产的复杂属性，其经营或公益属性并非泾渭分明和一成不变。一方面，各类自然资源资产本身就具备经营与公益双重属性；另一方面，随着人类社会的发展，对于自然资源资产功能需求的变化会使其属性在不同时期发生改变。公益性资产以生态保护为主，但也具有开发的可能与需求，因此规划指标的设置也应适当考虑其价值量；经营性资产以开发为主，但也应当符合生态保护的刚性底线要求，规划指标设置时须充分考虑其实物量的取舍程度。公益性和经营性兼具的自然资源资产，可以从中长期保护利用的角度考量规划指标中实物量与价值量的比重。因此，对于自然资源资产规划指标设置过程中实物量与价值量的引入，必须坚持实事求是、辩证统一、因地制宜、因时而变的思路，具体自然资源资产作具体分析。统筹考虑自然资源资产规划指标中实物量与价值量的差异化引入方式，并通过政府调控与市场规制等策略互动，有效增强经营性资产和公益性资产价值实现动力。

3.4　明确效力：规划法律效力的全链条实现

3.4.1　明确省级规划对市级规划的约束性法律效力

从规划体系的目的来看，市级规划在内容上要与省级规划相协调，这就要求省级规划对市级规划具有约束性法律效力。区别于既有规划中行政权力纵向传导所产生的拘束力，自然资源资产规划所体现的私权约束体现在：①资源性约束的刚性传导。在国土空间规划体系中，省级规划与市级规划对于区域范围内自然资源的刚性保护具有层级间的分工传导关系。自然资源资产规划对应承续了各级空间规划的资源性保护内容，因此自然资源资产省级规划与市级规划在规划内容上亦暗含这种传导逻辑产生的约束性效力，即对于省级规划中涉及的用途管制、开发强度等资源保护刚性底线的约束内容，市级规划须完整承续并且加以转化落实。②资产性约束的灵活传导。在资源性约束范围之外带有法无禁止及自由色彩的资产维度中，自然资源资产省级规划对市级规划的纵向传导约束则相对宽松，意在实现市场决定资源配置的私权导向。这是由于资产产权的清晰界定已为资产配置、收益分配、考评监管等环节的具体实现提供市场路径，在自然资源资产管理过程中应充分发挥市场作用。无论在省级抑或市级自然资源资产规划中，这部分内容都应避免过于烦冗，为代理人保留必要的“行权空间”以回应各地差异化的需求。与此同时，省级规划对市级规划中资产产权体系、资产配置、收益管理、考评监管等资产性环节与目标在战略和政策层面亦应作出原则性部署，以保证市场模式下的市级规划内容能够坚守全民所有的制度根本并传导省级规划对自然资源资产保护和利用的整体目标。

3.4.2　明确资产规划对代理人行权绩效的考核性效力

对于自然资源资产规划中的各级代理主体的监督考评应在资产负债表编制的基础上开展，以资产负债的变动准确量化一定周期内代理主体的职责履行情况，在内容上涵盖对自然资源与国有资产的双重考核维度。在自然资源考核维度，强化行权主体对资产实物量的目标管理及实物质量的标准要求，以国家发展规划与空间规划中确定的生态文明建设重大目标任务和资源环境约束性指标为基础，对自然资源资产实物量的增减变化，以及大气保护、土地和矿产资源节约集约利用、水资源利用与管理、森林保护等生态环境质量指标变化情况进行考核。在国有资产考核维度，强化对行权主体在资产“整备—配置—价值实现”全链条环节中的考核与整体绩效考核。在环节考核中对资产权属、质量、功能和资源组合形成的资产包进行市场适宜性评价，对自然资源融入市场经济并引入市场主体参与资产运作的前置条件和配置导则进行预先可行性评价，对自然资源资产准入市场后市场化经营路径的资产价值收益实现进行实效性评价。在整体绩效考核中需要统筹资产负债与收益分配两项考评重点，量化行权履职过程中原始资产与投入资产的盈亏，并对国有资产的收益管理与公平分配进行合理评价。见图3。

4　结束语

自然资源资产规划作为落实产权制度改革要求的资产性规划与落实生态文明建设绿色发展要求的资源性规划法律制度，丰富和完善了国家生态文明制度体系并深化了“两权分离”下的委托机制改革。本文将自然资源资产规划定位为权益性的国家级专项规划，厘清其与行政权自上而下的空间规划边界，拓展了既有规划制度维度；适应于国家所有者的特殊行权需求与规划的体系性特征，构建“必要+机动”四元自然资源资产规划层级；探索契合于所有者行权履职的激励性资产指标，并依据类型量化自然资源资产价值，构建“实物量+价值量”差异化导向的指标方案；明确省级规划对市级规划的约束性法律效力与自然资源资产规划对代理人行权绩效的考核性效力，推动法律效力的全链条实现。

【注　释】

①“两权分离”是指所有权与监管权分离，文件中表述为“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则”。

新媒体编辑：祝桂丽

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年07期