部长、厅长谈耕地保护

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部长说

3月11日，十四届全国人大三次会议第三场“部长通道”在人民大会堂举行。自然资源部部长关志鸥接受记者采访。

人民日报记者：政府工作报告提出严守耕地红线、严格占补平衡管理。那么，自然资源部将采取哪些具体措施，来守住18亿亩耕地红线？

自然资源部部长关志鸥表示，耕地保护是国之大者，事关粮食安全、事关民生福祉。党的十八大以来，经过全社会的共同努力，我们牢牢守住了18亿亩的耕地红线，为粮食连续丰收提供了重要支撑。今年政府工作报告和中央一号文件对耕地保护都提出了明确的要求，我们要认真抓好落实，特别是要全面提升数量、质量、生态相结合的耕地保护效能。重点要做好三件事：

第一，要稳数量、强监管。要以国土空间规划确定的耕地保有量为目标，加快构建耕地保护一张图管理体系，通过落地上图、以图管地，推动耕地保护向数智化转型，切实做到心中有数、心里有底。同时，要强化占补平衡管理，明确占补平衡的空间，拓展占补平衡的来源，确保占一亩补一亩，确保耕地补足补优。在工作中要严防占多补少、占优补劣、弄虚作假。

第二，要提质量、优布局。根据国土空间规划的总体布局，结合规划实施评估监测情况，要对现有耕地因地制宜进行综合整治，合理调入适合耕种的优质土地，有序调出不稳定耕地，进一步优化耕地的空间布局，进一步增加优质耕地的比例。在过程中我们要特别把黑土地保护好，使之成为耕地保护中的“优等生”。

第三，要优生态、惠民生。要把耕地放在山水林田湖草沙生命共同体这一层面进行一体化保护和系统治理，坚持以水定地，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜沙则沙。要统筹耕地保护和乡村生态治理，通过科学规划，再现乡村美景，让欣赏田园风光、想起小时候的味道成为百姓生活的新时尚。同时，耕地保护也连着民心，我们要及时纠正个别地方在工作中出现的损害群众利益、破坏生态的行为，切实保护农民利益，切实维护生态安全。

耕地保护是一项系统工程，既需要用“长牙齿”的硬措施坚决遏制违法占地，又需要全社会共同树立节约集约的意识，从源头上少占或不占耕地。同时，我们也要自觉接受媒体监督，以更加务实的措施坚决守住守好18亿亩耕地红线，让中国饭碗端得更稳、更牢。

湖南省

3月4日，《中国土地》发表了湖南省自然资源厅党组书记、厅长，湖南省自然资源总督察李全胜撰写的《大食物观视角下的湖南耕地布局策略》文章，分析了湖南耕地现状与问题、策略、实施路径、建议。

1. 现状与问题。湖南省现有耕地5499.94万亩，占全省总面积的17.31%，呈“两分旱土八分水田”的地类格局。

从分布来看，湖南省耕地在平原、丘陵和山地区域均有分布，其中北部洞庭湖区、中部平原地区以及湘、资、沅、澧四水干流的河谷地带耕地占比达64%（即3519.96万亩），其他耕地分布在湘西和湘南丘陵、山地区域（占36%，即1979.98万亩）。湖南省耕地在形态、坡度和利用状况等方面存在较大差异。

从坡度来看，湖区和平原地区耕地总体地势平坦，但全省15度以上耕地占比达9.35%（即514.24万亩），耕地“上山上坡”的问题不容忽视。

从连片程度来看，全省耕地集中连片度较高，但武陵山、罗霄山和南岭区域等山地区域的耕地大多呈零散分布，破碎化程度较为严重。

从稳定利用情况来看，全省河湖管理范围、生态保护红线范围等仍存在特殊耕地约300万亩，且随着城镇化进程的推进，山区劳动力逐步转移导致部分耕地退耕或长期弃耕抛荒，最终使其自然流失。因此，新时期新形势下，全省耕地保护面临“稳总量、提质量、优布局”的多重压力。

2. 策略。一是坚持“山区”换“湖区”。推进洞庭湖区优质耕地批量增加，逐步把丘陵山区耕地置换出来，改种其他经济作物，并将优质耕地向湖区和平原地区集中。二是坚持“山上”换“山下”。将山下残次低效林地等不宜优先作为林地保护的地块规划退出，因地制宜用于耕地置换，推动耕地“山上”换“山下”。三是坚持“不稳定”换“稳定”。逐步将25度以上坡耕地和位于河道、湖区、林区、牧区、自然保护区范围内或受到沙化、荒漠化、石漠化严重影响难以或不宜长期稳定利用的耕地有序退出，推动全省耕地“良田粮用”、布局稳定。四是坚持“小田”换“大田”。有序实施了一批土地综合整治、耕地恢复等重大工程，推动耕地“小田”改“大田”、“分散”变“集中”，建成一批“百亩片、千亩片、万亩片”耕地集中连片区。五是坚持“低质”换“高效”。对于粮食主产区、平原地区宜粮耕地，加大“非粮化”整治力度；对于山区耕地，引导鼓励务农主体在不破坏耕作层的前提下探索经济收益更高的耕地利用方式；而对于脱贫攻坚时期、乡村振兴初期种植的柑橘和黄桃等特色果树，支撑国家油料供给保障种植的油茶树，则适当留出过渡期，保护农民合法权益。

3. 路径。一是协同推进汛旱并防与耕地开发复垦恢复，稳定耕地总量。依托环洞庭湖区域水资源配置工程批量增加耕地，依托大中型水利灌溉工程开发增加优质耕地，依托城乡建设用地增减挂钩政策推进闲置土地、低效用地整理恢复为耕地，依托农村新经济新业态发展推动丘岗山区有效恢复耕地。二是协同推进汛旱并防与耕地改造，提升耕地质量。汛旱并防与高标准农田建设相结合，汛旱并防与全域土地综合整治相结合，汛旱并防与耕地耕作层剥离再利用相结合。三是协同推进汛旱并防与耕地园地林地置换，优化耕地布局。做好置换需求摸底，做好置换效益测算，有序实施置换。

4. 思考。一是建立规划管控机制。应以国土空间规划为基础，协同推进耕地保护、林地保护利用、河湖水域保护、水利工程建设等专项规划编制和实施。二是建立信息共享机制。湖南省应以年度国土变更调查成果为基础，以国土空间规划为依据，建立全省耕地保护“一张图”，推进跨部门资源数据信息共建共享共用。三是建立项目统筹谋划机制。在项目工程的可行性研究和初步设计阶段，对汛旱并防、耕地保护类项目进行联合会商，新立项的水利设施工程要分析研究耕地占用、补充和新增耕地情况，耕地开发复垦恢复、全域土地综合整治、高标准农田建设等耕地保护类项目要分析研究水源保障和完善水利设施建设等情况，做到同谋划、同部署、同实施。四是建立“以水定地”落实机制。落实水资源刚性约束要求，恢复新增耕地面积必须以水资源保障能力为基础，以新增水田为主，缺乏水源保障的陡坡耕地要有序退出，落实依地配水的现实要求。五是建立资金多方筹措机制。坚持有效市场和有为政府协同发力，强化财政资金支持，加大财政投入和涉农资金整合力度，将高标准农田建设、水利工程建设、全域土地综合整治等资金统筹用于汛旱并防与耕地置换协同推进，鼓励社会资本参与，发挥各项资金的叠加效益。六是建立耕地保护目标跨区域有偿调剂机制。耕地置换应坚持以县域耕地总量平衡为原则，对于置换过程中涉及耕地保护目标跨区域转移的，实行耕地保护目标任务有偿转移，且占用耕地地区要向补充耕地地区予以适当经济补偿。

四川省

3月6日，《中国土地》发表了四川省自然资源厅党组成员、副厅长邓斌撰写的《新形势下耕地保护的四川探索》文章，分析了四川耕地现状与问题、做法、困境、建议。

1. 现状与问题。截至2023年年底，四川省耕地为7879万亩，较国家下达新一轮国土空间规划确定的耕地保有量超出336万亩。四川省地形地貌复杂，自然灾害易发多发，农业适宜空间与城镇建设空间高度重合，在统筹抓好耕地保护和用地保障方面面临一些困难。

2. 做法。一是坚持高位推动，逐步建立齐抓共管的耕地保护格局。二是坚持系统思维，推动形成严保严管的监管体系。三是坚持量质并重，分类有序恢复补充优质耕地。全省共实施项目45个、规模38.50万亩，完成整治后预计可新增连片优质耕地4.40万亩，节余建设用地近2万亩，完成生态修复4.70万亩。

3. 困境。人口多、底子薄、不平衡、欠发达是四川省的基本省情。由于特殊的地形地貌、气候条件和发展情况，四川省优质耕地相对集中的区域与适宜城镇开发建设的空间高度重合，耕地占用与保护的矛盾长期存在。

稳住耕地总量压力较大。一是新一轮规划期建设项目占用耕地的较大需求客观存在。二是全省坡度15度以上耕地2080万亩，因耕地地力贫瘠、农业基础设施落后、农民种植意愿低且难以流转等原因，容易出现撂荒和“非粮化”等问题。2021-2023年，全省监测共发现“非粮化”耕地269万亩，年均约90万亩。三是耕地恢复后备资源主要来源于林地、园地，基层和群众开展耕地恢复意愿低，普遍反映恢复成本较高、地方财力困难，使得耕地恢复工作难以为继。四是部分恢复补充的耕地后期管护不到位，特别是在丘区、山区，往往因种粮比较效益低、农村劳动力不足等原因，容易形成“恢复耕地—闲置撂荒—恢复耕地”的现象，长期稳定利用难度大。2020-2022年，四川省恢复耕地323万亩，但2023年现状又变更为非耕地的有7万亩。五是由于各种原因，在现有政策和国土变更调查规则的前提下，随着时间推移和调查精度、影像分辨率的不断提高，“小树变大树”等存量“非粮化”问题可能逐渐显化。解决这些问题直接关系群众收益，整改难度较大。

耕地资源分布不均且质量总体不高。从耕地分布上看，四川省东部多西部少，交通便利、人口稠密、经济较发达的川东地区集中了全省90%以上的优质耕地。同时，川西北高山高原区适宜耕种的土地与脱贫攻坚特色产业紧密相关，造成区域生态环境、农业生产结构、粮食生产安全之间的平衡关系被进一步削弱。从耕地质量上看，全省耕地平均等别仅为9.24等，优等地占比4%，远低于全国9%的比例。同时，全省丘陵山地多，耕地分布零星破碎，耕地图斑1033.76万个、平均面积7.62亩，近70.64%的耕地连片面积小于5亩，大于10亩的仅183.41万个、占17.74%。此外，四川省地形地貌特殊，加之永久基本农田动态调整机制尚不完善，在乡村振兴和灾后重建实施中，存在项目建设落地难等问题。

耕地占补平衡管理体系亟须完善。四川省严格限制省内跨区域补充耕地调剂。其中，对非农建设占用耕地确需跨市（州）调剂的，原则上应为省级以上重点建设项目。在“以补定占”的要求下，由于耕地后备资源分布与占用耕地需求空间不匹配，全省集中连片耕地后备资源主要集中在人口密度小、经济欠发达的中丘、深丘和高山高原地区，而经济较好的区域耕地后备资源较少，区域内实现耕地占补平衡难度很大。对于补充耕地指标资源匮乏的市（州），还可能影响部分建设项目的报批效率，甚至无法及时落地。此外，当前耕地恢复经费无专项资金保障，主要由地方政府承担，而地方特别是县级财力困难，资金难以得到保障。

4. 建议。持续完善共同责任机制，压紧压实耕地保护责任。一是优化考核评分点，切实发挥好考核“指挥棒”作用。二是强化监督检查，推动“田长制”、卫片执法、耕地动态监测有机结合，加大耕地特别是永久基本农田的监测力度，构建起全方位、多层次的耕地保护防线。三是更加严控各类占用耕地行为，强化非农建设占用耕地审批，从源头做好耕地管控，切实做到不占或少占耕地。四是研究形成耕地种植农作物类别指引，全面加强耕地种植用途管控，确保实现全省耕地总量动态平衡。

持续优化耕地布局，提升永久基本农田质量。一是科学合理划定林地管理边界，统筹优化耕地、林地、园地等地类布局；分类有序推进耕地恢复，坚决杜绝拔苗砍树等“一刀切”乱象。二是探索采用“规划+年度实施方案”优化耕地布局，编制省、市、县耕地保护专项规划，每年编制耕地流入流出年度实施方案，进一步落实并确保规划的顺利推进。三是通过实施全域土地综合整治、高标准农田建设、优质耕地恢复补充等措施，打造一批农田设施完善、生态良好、适合规模种植的耕地集中连片区。四是配合农业农村等部门建立补充耕地质量联合验收机制，同时组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，确保省域内耕地质量总体稳定。五是建立健全永久基本农田管护机制，切实推动“优进劣出”，有效优化调整永久基本农田布局。

改革占补平衡制度，持续完善耕地保护管理方式。一是将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理；允许将地方政府、农村集体经济组织等各类实施主体恢复和垦造的可长期稳定利用耕地作为补充耕地，解决耕地后备资源不足的问题。二是建立补充耕地指标省级收储统筹机制，制定补充耕地指标收储统筹调剂办法，建立“行政+市场”运行新机制，统筹保障重大建设项目落实补充耕地任务。三是建立非农建设补充耕地储备库、非农建设补充耕地监管系统及省级补充耕地指标收储统筹服务平台，规范补充耕地指标管理，做到补充耕地指标全链条可追溯。四是加强资金统筹力度，安排专项资金用于耕地恢复。同时，积极引导社会资本参与，鼓励地方整合涉农资金、充分叠加运用金融政策工具，结合土地整治、高标准农田建设等，统筹实施耕地恢复，充分发挥涉农资金的最大效益。

浙江省

3月11日，《中国土地》发表了浙江省自然资源厅党组书记、厅长邢志宏撰写的《以“多田套合”为牵引推进耕地保护的浙江实践与展望》文章，分析了浙江耕地现状与问题、做法、建议。

1. 现状与问题。2023年浙江省耕地面积1981万亩，是典型山地为主的省份，地形总体呈现“七山一水二分田”的态势，土地资源匮乏情况明显，人均耕地面积只有0.3亩，为全国平均水平的24%。一是零星碎片耕地较多。平原面积仅占全省总面积的23.2%（约459.59万亩）；全省耕地平均图斑面积仅为12亩，其中小于50亩的图斑占耕地图斑总数的95%。由于耕地碎片和分散化难以形成相对完整的农业生产条件，不利于规模化、机械化、现代化农业生产，浙江粮食自给率仅为26%。二是多田空间布局存在错位。目前省域内永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区重叠率总体偏低。2023年年底，全省永久基本农田与高标准农田重叠部分占永久基本农田面积的72%，永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区重叠面积仅占永久基本农田面积的30%。三是耕地质量总体不高。浙江省耕地质量平均等级仅为8.16等，还存在不少15度以上山坡耕地和25度以上永久基本农田，立地条件的先天不足影响着耕地质量。同时，随着城镇化进程中下山移民、农民进城，一些地方出现了“人走田弃”的现象，宝贵耕地资源抛荒撂荒。此外，一部分耕地位于河道、湖区、林区等范围内，不宜长期稳定利用，还需逐步调整。

2. 做法。一是以“动态清零”为目标，持续完善“人防+技防”四个体系，耕地保护基础全面夯实。构建完善“图数对应”的空间账本体系。构建完善“人田对应”的人防责任体系。构建完善“塔田对应”的技防监管体系。构建完善“动态清零”的执法监管体系。二是以“三大工程”为抓手，逐步实现农田空间“三个蝶变”，农用地空间布局整体跃升。深化集中连片建设，变“小田”为“大田”；探索林耕置换试点，变“山上”为“山下”；实施耕地功能恢复和质量提升，变“差田”为“好田”。三是以“多田套合”为牵引，深入推进“土地综合整治+”，乡村空间治理集成改革。探索建立4个“合一”机制（推进部门底图底数合一、推进农田规划建设合一、推进涉农资金运用合一、推进多田占补平衡合一），统筹整合涉农部门力量。探索“产业导入+运营前置”模式，激活乡村空间潜能。发展规模经营，推动良田粮用；实施复合利用，推动优地优用；探索长续利用，推动留空留白。四是做好“土地综合整治+”文章，提升乡村空间治理效能。建立因地制宜的整治“项目库”，充实土地和金融政策“工具箱”，探索资源导向型开发“新模式”。

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3. 建议。有必要健全保障耕地用于种植基本农作物的相关管理体系，推进耕地功能多元复合和差异化利用，鼓励和培育乡村农业经济发展、助力农村居民收入增长，从而实现粮食安全与强农惠农并重。一是坚持耕地粮食生产核心功能不动摇。应完善和强化耕地保护补偿机制，坚持“以补定占”，严格落实耕地占补平衡管理，积极巩固耕地的粮食生产和重要农产品保障功能，分类稳妥开展耕地功能恢复，坚决打击违法占用和破坏耕地行为；加快、加强耕地质量建设，持续推进高标准农田建设和验收，对具备条件的优质耕地加大保护和建设力度，提升耕地总体质量，确保粮食增产；挖掘和利用闲置耕地资源，对当下存在无序转变、低效利用、闲置浪费、资源错配等问题的耕地进行治理提升，增加耕地后备储量。二是坚持提升耕地内生造血功能不松动。应壮大富民产业，构建多元化食物供给体系，延长农产品产业链，打造绿色有机的高质量农产品，使农业生产与社会产品需求相匹配，统筹考虑粮食生产和农民增收的关系，带动强农惠农；培育乡村新型产业形态，挖掘地域耕地景观生态功能，提升耕地生态系统服务能力；在条件适宜的地区推动文化与旅游产业发展，带动村民培育具有生态特色的家庭农场，打造“高效、好看、好玩”的农文旅休憩场所，借助农业一二三产业的发展，助力乡村振兴战略落到实处，实现惠农富农。

(来源：自然资源部、中国土地）

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发布于 2025-03-12 21:04:53

耕地保护