城市更新项目策划与实施路径 ——以黄石市城市更新专项规划为例

城市更新是引领城市转型发展、高质量发展的重要举措，但当前在更新项目谋划和实施方面尚未形成系统的技术框架。针对城市更新项目实施存在的主要问题，以城市更新专项规划为统领，从系统策划、空间管控、机制创新、政策保障4个维度，结合首批城市更新试点城市黄石市的实践提出强化规划引领和统筹谋划的城市更新项目策划及实施技术路径，以期为各地城市更新实践提供参考。

[关键词]城市更新；项目策划；实施路径；专项规划

[文章编号]1006-0022(2024)10-0082-07

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]范金龙，于潇，余星涤．城市更新项目策划与实施路径：以黄石市城市更新专项规划为例[J]．规划师，2024(10)：82-88．

0　引　言

党的十九届五中全会、党的二十大等明确城市更新上升为国家战略，城市更新成为城镇化“下半场”引领城市转型发展的战略选择，是推动城市高质量发展的重要举措。城市更新除了承担改善物质空间环境的任务，还被赋予城市空间治理、产业转型升级、增进人民福祉等时代使命，将更加注重系统性、前瞻性和全局性。2023年印发的《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》提出，要发挥城市更新规划的统筹作用，编制城市更新专项规划和年度实施计划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，建立项目库，明确项目实施计划安排。

以往的城市更新实践多聚焦于中微观尺度的项目改造，更新重点对象主要是历史文化街区、老旧城区、工业遗产、老旧小区等单一空间。随着城市发展进入内涵提升阶段，小尺度、单一功能的更新改造项目难以解决城市空间的结构性问题，亟须从总体层面对城市更新行动进行统筹安排。我国较早开展城市更新工作的大城市已搭建了城市更新规划体系，如北京市、上海市、广州市、深圳市，其他城市普遍缺乏城市更新顶层设计，尤其是在城市更新项目的统筹谋划和实施路径方面尚未形成成熟的技术路径。因此，本文结合首批城市更新试点城市黄石市的城市更新专项规划实践案例，对城市更新项目策划及实施路径进行探索，以期为其他地区的城市更新实践提供参考，更好地发挥城市更新专项规划的统领作用。

1　城市更新项目实施存在的主要问题

1.1　缺乏系统策划，空间功能统筹不足

1.1.1　更新目标单一，整体功能完善有限

在过去的城市更新实践中，各地以单一目标为主导实施了一批更新改造项目，如广州市的“三旧”改造、北京市的旧城保护更新、深圳市的城中村改造等项目，都提升了改造地区的环境品质。但这些项目主要聚焦于改善城市重点地区、地段的物质空间环境，未有效统筹空间结构优化、功能布局协调、新区旧城协同发展之间的关系，对于城市功能提升、产业转型升级等考虑不足，缺乏总体层面的系统策划。单一目标的更新项目无法适应城市经济、社会、文化系统的整体发展要求，在落实城市战略、延续历史文脉、完善城市空间结构方面发挥的作用有限。因此，城市更新项目应从城市整体发展的角度进行谋划，通过系统的功能策划框架指引项目实施，促进经济、社会、文化和环境的协调发展。

1.1.2　项目布局分散，存量资源统筹不足

因城市更新项目复杂、实施难度大，以往的更新项目以拆旧建新居多，且市场主体更愿意选择经济价值高、见效快的项目，导致公共设施等盈利性不强的项目进展缓慢，更新项目呈分散化布局。此外，由于缺乏对更新资源的统筹利用，各项目实施主体、实施时序不一，甚至部分项目之间存在冲突，导致城市建设成本增加、资源浪费。在土地资源紧约束的背景下，城镇低效用地、闲置地等更新资源的开发利用是空间增值的主要动力。通过整合各类空间资源，将更新资源的统筹利用与城市发展战略相结合，系统推动项目实施，才能更好地保障城市空间价值的整体提升。

1.2　缺乏有效的空间管控，公共利益难以保障

由于缺乏明确的规划管控路径以及市场的趋利性，更新改造项目经常变成房地产开发项目，未能有效落实规划意图。地方政府可直接按照开发意向单位的建设方案调整法定规划，以增加地块容积率，减少教育、医疗、绿化等公共服务的供给，这往往导致公共利益受损。同时，更新项目受用地范围和产权的制约，单一地块无法实现拆迁改造经济平衡、容积率平衡等要求。因此，有必要明确不同空间层级的更新规划传导管控路径，为多个项目或更新区域内的指标平衡、设施总量平衡提供依据，这样既能有效推动更新项目的实施，又能保障更新区域的公共利益。

1.3　缺乏协同工作机制，项目落地实施难

1.3.1　权益主体协商机制不健全

在存量更新背景下，更新项目涉及的权益主体众多，产权关系错综复杂，项目落地难是普遍性问题，引发这些问题的核心原因之一是利益诉求难以协调。政府、市场、群众等不同主体对城市更新工作的认知不一致、诉求不同，城市更新既要解决历史遗留问题，也要协调新的利益矛盾，各方利益无法形成共识。例如，老旧小区加装电梯、增设车位均涉及小区公共利益，居民为实现自身利益的最大化，很难做出让步，项目实施的难度非常大。目前各地尚未建立城市更新利益统筹机制，亟须建立多元权益主体参与、多方利益平衡的城市更新共建共治共享协商机制，统筹各主体、各地块、各项目利益，实现共同参与、多方共赢。

1.3.2　项目审批程序烦琐、耗时长

与增量规划理念下的土地开发不同，城市更新更多的是对现有的存量用地进行提升改造，项目审核审批部门众多、流程烦琐，且跨部门协调难度大。在条块分割的行政管理模式下，传统的项目审批程序已无法适应城市更新发展的需求。例如，广州市番禺区的旧村全面改造项目，从项目申请到项目施工，一共需要经历项目入库、策划方案报批、控规调整方案报批、实施方案报批、用地报批等9个阶段，涉及20多个不同的部门科室，历时两年多，周期冗长。尤其是在控规调整环节，需要经历方案论证、征求意见、方案公示等一系列流程，经常出现因公共利益而反复调整方案的情况，导致项目实施一再推延甚至取消。

1.4　缺乏顶层制度设计，配套政策不完善

随着城市更新工作在各地的陆续开展，更新项目实施面临的配套政策和政策合力不足问题愈加突出。一方面，城市更新基于现有的城市复杂系统进行空间资源再利用，增量时期的土地政策和管理方式与新的空间发展需求出现不匹配或者滞后的情况，尤其是在公共服务设施调控、利益分配、土地用途转变等方面缺乏有效的政策供给，亟须出台相关支持政策来保障项目的实施。另一方面，城市更新工作涉及土地、环保、安全、税收等方面的政策的相互支撑衔接，因部门职责分割，在政策的制定和落实上，部门之间的协调难度大，无法快速响应和精准匹配，难以形成政策合力。

2　城市更新专项规划中项目策划与实施的方法路径

2.1　坚持规划引领，系统策划更新项目

2.1.1　摸清更新资源底数，找准城市建设短板

城市更新资源指在城市建成空间上可进行重新开发利用的土地、产业、生态、历史文化等存量资源。摸清城市更新资源主要从以下3个方面着手：①以“三调”数据为支撑，采用定量和定性相结合的分析方法进行更新资源价值潜力评价，筛选出可用于更新的优质空间资源；②按照现状土地用途，将更新资源划分为历史文化、老旧工业仓储、城中村、老旧商业区、老旧小区等类型；③全面梳理更新资源数量和空间分布情况，深入分析更新资源存在的问题，全面摸清更新资源底图底数。

补齐城市建设短板和解决群众“急难愁盼”问题是城市更新的重点任务，也是更新项目的实施目标。城市体检把城市作为有机生命体，从生态宜居、健康舒适、整洁有序、安全韧性等8大维度对城市进行系统的“把脉”，找出群众日常生活中存在的堵点、痛点问题，为城市更新指明方向。因此，城市更新应紧密衔接城市体检工作，以城市体检为核心工具找准城市建设短板，确定城市更新项目实施的前置条件，精准治理“城市病”。

2.1.2　制定城市更新纲领，明确更新目标与空间结构

城市更新为城市空间结构优化和空间品质重塑提供了重大契机，应制定具有前瞻性、战略性的城市更新纲领，在总体层面统领城市更新行动。首先，立足城市发展阶段，衔接落实“十四五”规划、国土空间规划中的目标战略，综合研判地区发展趋势，坚持问题导向、需求导向、目标导向相结合，提出城市更新的总体目标定位。其次，综合考虑区域功能、更新资源分布、土地利用现状，细化落实城市空间功能布局要求，统筹考虑更新资源与周边资源的开发利用关系，构建城市更新规划空间结构，明确城市更新的重点片区、核心节点等。最后，针对城市更新片区、核心节点的历史文化保护、产业转型发展、人居环境改善、公共服务设施配置等提出规划指引。

2.1.3　赋能更新资源价值，多维度策划生成项目

统筹盘活城市更新资源，植入新功能、新业态，因地施策，对各更新片区进行项目策划，不仅能满足城市未来产业空间需求，推动产业转型升级，还有利于增强城市更新的内生动力，实现片区效益最大化。做好更新片区策划，一方面要站在城市整体发展角度，从生态、文化、产业、设施等多个维度充分挖掘城市空间资源的价值和特色，处理好存量与增量、整体与局部、投入与产出、近期与远期的关系，构建适宜的空间设计路径，以点串线、以线带面，推动连片更新；另一方面要基于资源本底条件，以上位规划为指导，落实和深化功能结构及空间布局要求，统筹考虑区域资源价值、经济收益、市场需求、开发主体意向等，通过系统策划更新片区的功能定位、产业业态、空间设计、设施配置等，生成城市更新意向项目，为确定更新项目及更新项目的详细方案设计提供依据。

2.2　强化空间管控，构建“片区指引—单元管控—项目实施”传导路径

从城市更新目标战略的制定到更新项目的落地实施，需要经历一个系统的空间转译过程，转译的精确程度直接影响更新规划的有效实施。不同的空间尺度需转译传导的规划内容不同。为了将城市更新专项规划融入国土空间规划，应依据国土空间规划“市—区—单元—地块”的四级管控体系，构建城市更新专项规划“片区指引—单元管控—项目实施”的传导管控路径(图1)，提出每个层级传导管控的重点，通过分层管控，促进更新项目的有效传导，落实城市更新目标和保障公共利益。

更新片区对上落实上位规划要求，传导城市更新专项规划的总体纲领，对下统筹空间资源利用，策划生成重点项目，为政府决策和项目实施提供重要依据。因此，发挥更新片区在产业引导、功能完善、空间设计、项目划定等方面的指引作用，有利于解决项目布局分散、资源利用低效等问题。城市更新单元是落实总体规划的基本空间单元，也是平衡公共利益的重要抓手，单元详细规划则是更新项目规划许可、改造实施的法定依据。更新单元管控内容包括两个方面：一是刚性管控内容，包含用地性质、城市四线、强度指标、更新规模等需要严格落实的内容；二是弹性指引要求，包括经营性用地布局、混合用地比例、公共设施配置等可根据实际情况进行优化的内容。刚弹结合的管控方式可在保障公共利益的前提下促进项目落地实施。

2.3　创新工作机制，探索项目高效管理模式

2.3.1　建立纵向联动的项目谋划机制

城市更新作为城市转型发展的一种战略选择，从城市战略的落实到日常民生设施的改善，都需通过更新项目来实现。市、区、街道不同的行政层级职权不同，对应解决不同空间尺度的城市问题。因此，有必要建立市级、区级、街道纵向联动的重点项目谋划机制(图2)，将自上而下的目标落实和自下而上的发展诉求相结合，形成工作共识，综合确定一批科学合理、可操作性强的重点项目。具体过程如下：街道依托城市体检结果，摸清群众日常生活诉求，提出街道发展设想，以意向项目形式上报区级政府；区级政府作为城市战略落实和民生诉求保障的中间层，应从实施管理角度做好重点项目筛选工作；市级政府从落实城市战略的角度统筹协调好各区空间布局，立足区域特色策划重点项目片区，综合筛选生成城市更新重点项目。

城市更新重点项目类型多样且实施难易程度、实施成效不一，既要系统推进又要兼顾各区的需求，制定明确的行动计划以切实指导项目的实施管理。结合城市近期发展目标和各部门的意见，分批次分区域提出更新项目时序安排，可细分为“三年计划”“五年计划”，其中“三年计划”需细化项目构成、具体任务，确定好各项目的实施主体，并制定相关配套措施以加快推进项目落地实施。

2.3.2　搭建市、区协同的项目实施平台

充分发挥市、区两级政府的统筹协调作用，建立“市级统筹、区级实施”的更新项目实施协调工作平台。市级政府聚焦更新项目实施中的问题和需求，从传统的监督管理者转变为精准服务的推动者，统筹解决项目实施中的路径不通、流程不畅、政策缺位等重大问题。区级政府作为城市更新的主体，负责更新项目的推进实施工作，应当建立项目实施管理平台，积极听取产权主体、实施主体、社区居民的意见，协调多方利益。区级政府在项目实施过程中遇到无法解决的问题或需要政策支持时，应及时向市级政府反馈，并与市级政府协商，提出解决方案。

2.3.3　精简、优化项目的“编审批”工作流程

更新单元规划方案编制与用地报批的衔接是更新项目落地实施最为关键的环节，也是行政流程最为烦琐的环节。加强“编审批”过程中详细方案、专项评估、土地整备等内容的衔接，精简、优化从规划编制到用地报批的流程，能有效提升工作效率。在审批程序上，在守住底线的前提下，适当下放事权，将涉及市级部门审批的事项下放至区级部门办理，包括更新项目立项、环评等，进一步简化审批层级。在项目报批材料上，加强详细规划方案与土地管理的融合，减少报批内容和材料的交叉重合，如将实施方案批复文件作为规划管理以及立项、用地、建设等各环节审批的重要依据。在工作机制上，探索建立更新项目审批服务机制，开辟绿色通道，采取打包审批、并联审批、分类审批模式，限时办结，提高审批效率。

2.4　完善保障措施，及时配套支持政策

加强城市更新顶层设计，解决更新项目实施过程中面临的政策堵点、难点，面向全过程、全周期项目管理完善配套政策。首先，搭建城市更新政策框架体系，明确各部门、各主体工作职责，分类细化完善保障政策。借鉴北京市、上海市、广州市、深圳市等一线城市的更新经验，在政策体系中纳入规划编制、土地供应、产业发展、财税支持等方面的内容。其次，针对重点问题、具体问题创新解决方案或政策措施，优化及丰富政策工具。例如，创新协议出让、先租后让、部分转让或出租的多种供地模式，探索利用存量土地房屋发展文化创意产业、科技研发产业的支持政策，探索用途兼容、容积率奖励等激励政策。最后，强化政策统筹，加强土地、规划、建设、消防、项目审批等相关配套政策的协调对接，确保同向发力、形成合力。

3　黄石市城市更新专项规划实践

黄石市是华夏青铜文化发祥地之一，是我国依矿而兴的重工业基地，工业遗产资源丰富，同时其自然环境优良，也是襟江带湖的山水名城。黄石市是湖北省唯一入选全国第一批城市更新试点的城市，在城市更新专项规划编制中对城市更新项目的系统策划和实施路径进行了有益探索，并形成了实践经验。

3.1　规划统筹，分类策划更新项目片区

3.1.1　夯实城市更新底图基础，精准识别短板

黄石市的城市更新专项规划以“三调”结果为依据，将现状建成区内的资源分为历史文化保护区、老旧工业仓储、城中村、老旧小区、潜力融资地块等5种类型，并对空间资源和建筑资源进行了详细梳理。通过界定每类更新资源划分的标准和条件，初步筛选出用地图斑，综合考虑规划实施情况、建设年代、建筑质量等因素，对更新资源的更新价值和潜力进行综合评估，识别出中心城区更新资源图斑面积为30.56 km²，明确了城市的存量资源底盘。

黄石市坚持体检评估先行，在城市自体检、第三方城市体检评估结果的基础上，充分结合更新资源底图及现状调研分析，提炼了城市更新需要解决的6个重点问题：老旧小区多且更新任务重，旧厂房活化利用不足、高端业态少，市政基础设施的精细化管理水平亟待提升，社区服务设施布局和质量改善空间大，建成区路网密度低、连通性不足，公园建设的系统性和品质不高。这些问题是更新规划方案制定和更新项目谋划时需重点关注的内容。

3.1.2　制定更新纲领，明确规划目标和结构

作为2009年的国家第二批资源型城市，黄石市近年来正在大力推动产业转型升级，城市更新承担了助力产业转型升级、重塑空间品质等任务，需通过整合人居环境、推进产业升级、传承历史文化等提升城市竞争力。黄石市在强化依矿而兴的重工业基地、襟江带湖的山水名城、产业转型示范城市3大特色的基础上，践行“人民城市人民建”理念，衔接黄石市国土空间总体规划提出的“高质量转型发展示范区、以工业文化为特色的山水宜居城市”的目标定位，从文化、产业、生态、民生4个维度打造“工业遗产博物馆城市、转型发展示范城市、山水宜居标杆城市、生活幸福人民城市”。同时，结合黄石市国土空间总体规划明确的中心城区空间结构，突出“一江、三湖、三山”的山水格局，依据山边、路边、水边更新资源的分布特征和更新需求，构建“三带五核，两屏五片”的城市更新规划结构(图3)，明确各节点和片区的规划指引要求(表1)，为区级更新专项规划、详细规划以及更新项目方案的编制指明了方向。

3.1.3　聚焦四大维度，策划“9+N”重点项目包

为实现更新规划目标，按照“三带五核，两屏五片”的更新结构规划指引要求，黄石市从文化、生态、产业3个维度分别构建了“城市年轮—刻录历史的工业遗产博物馆之路”“江湖漫道—体验‘山前白鹭、桃花流水’的意境之路”“五心触媒—引领产业转型，带动周边发展的动力核”的城市更新空间骨架(表2)。黄石市通过构建全景展示工业遗产文化的城市年轮、贯通“望山亲水游城”的特色体验路径、打造助力产业转型升级的5大产业核心，为统筹更新片区、系统策划项目指明了方向。此外，在设施维度，黄石市按照建设承载人本关怀的幸福社区标准提出了公共服务设施配置要求。

在项目策划过程中，黄石市充分征求各区项目谋划意愿、结合近期拟开展的更新行动计划，以系统策划的城市更新空间骨架为牵引，统筹城市更新现有项目、意向项目、谋划项目，精心筹划项目包装，突出文化激活、生态赋能、品质提升、产业增效4大更新主题，建立城市更新“9+N”重点项目包体系。其中：“9”为基本确定投资开发主体的9个重点项目片区；“N”为长远规划的多个重点项目片区。将收益性项目与公益性项目、近期开发项目和远期远景项目进行搭配，最终策划了16个重点项目包(图4)，规划范围为34.73 km²。

3.2　分层管控，构建“项目包—更新单元—实施项目”的传导路径

3.2.1　落实宏观纲领，提出项目包策划指引

为完整、准确地传导规划意图，黄石市制定了重点项目包指引手册。指引手册细化和深化了“9+N”重点项目包的策划方案，从现状分析、功能业态、更新模式、案例对标等方面提出具体的规划指引要求。重点项目包指引主要有两个作用：一是作为更新规划统筹片区，分解传导城市更新目标任务，对片区内的更新规模、功能布局、设施建设进行统筹安排，强化更新规划的引领作用；二是为更新项目招商引资提供参考，让市场开发主体能够充分了解城市更新的作用和开发设想，为市场主体提供一个开发“底板”。

3.2.2　刚弹结合，明确单元详细规划管控要点

更新单元是城市更新规划的核心管控工具。黄石市依据重点项目包方案，充分衔接行政管理边界，综合考虑更新图斑、用地权属、控规单元边界等因素，划定31个更新单元。对更新单元主导功能、实施时序提出控制要求，并规定单元详细规划需将单元范围、主导功能、用地布局、更新规模、安全底线(蓝线、紫线、工业区块线等)、公共服务设施配建要求、建筑高度控制要求等作为刚性管控内容，将更新模式、城市设计指引、产业方向作为弹性管控内容。项目实施方案编制以单元详细规划为法定依据，必须严格落实刚性管控内容，而弹性管控内容可结合实际情况进一步优化调整。

3.3　创新方法，完善“规建管”全过程工作机制

3.3.1　创建市—区—街道共谋项目生成机制

黄石市通过建立市—区—街道三级行政主体共同谋划的更新项目生成机制，在项目策划、行动、实施方面达成了共识。黄石市市政府从统筹城区更新的角度出发，结合“十四五”规划和全市招商引资工作，对16个重点项目包进行策划，确定了更新项目的规划思路和方向；区级政府对重点项目包策划方案进行落实和分解，充分考虑区级发展设想、居民诉求、实施难易程度等，合理安排实施时序，制定了项目清单计划；街道办事处全面盘点在地人口、土地、设施、产业情况，摸清居民需求，了解产权主体意愿和利益诉求，向区级政府上报项目需求。

3.3.2　构建“市级策划—区级实施”的工作机制

为充分发挥市、区两级行政主体的作用，强化纵向协调，黄石市建立了“市级策划—区级实施”的上下联动工作机制。市级政府负责城市更新工作的宏观统领事项，统筹制定更新目标、结构、规模、时序等，系统策划重点项目片区，指导区级城市更新专项规划的编制，协调项目实施的重大决策事项，及时出台配套政策，保障重大项目顺利实施。区级政府负责组织编制区级城市更新专项规划、单元详细规划方案，落实规划目标任务，推进更新项目的实施，并牵头搭建居民、政府、实施主体等多方沟通协商平台，形成各方都认可的利益分配方案。

3.3.3　建立重点项目审批绿色通道

为提升行政审批效率，黄石市探索建立了重点项目审批绿色通道。首先，将更新项目的立项、环评、用地、规划、建设、消防等方面的审批事权下放至各区，同时将实施方案作为规划管理和项目审批的重要依据。其次，对于配建公共设施或房屋改造的更新项目，可免于办理建设工程规划许可。建设项目按照“先建后验”的规定办理施工许可，相关部门同步介入工程质量、安全、消防监管。最后，重点项目审批采用并联审批的方式，并规定总体审批时间。

3.4　配套政策，建立“1+N”的城市更新政策体系

黄石市构建了“1+N”的城市更新政策保障体系，为更新项目的实施提供了工作指引和政策保障。其中：“1”为《黄石市城市更新管理办法(试行)》，“N”为多个配套政策。黄石市搭建了以实施主体、土地管理、产业升级、规划编制等为基本框架的政策工具箱，指导住建、规自、财政等部门出台针对性的实施办法、技术标准等各项配套政策，目前已出台的有《黄石市城市更新技术导则》《城市更新项目融资包装策划流程》《黄石市城市更新指引》《黄石市城市更新资金筹措管理办法》。此外，为解决当下产业转型升级的项目用地性质问题，黄石市创新出台了存量用地用途转换过渡期政策，鼓励利用存量土地资源和建筑发展文化创意、健康休闲、工业科技、文化旅游等新产业、新业态，这些产业在初创的5年内享受按原用途、原权利使用土地的优待。

4　结束语

当前，城市更新成为城市发展的常态化工作，应加强城市更新的统筹谋划和项目实施安排，已有诸多试点城市对城市更新专项规划编制实施进行了深入探索。本文以黄石市城市更新专项规划为例，从系统策划、空间管控、机制创新、政策保障4个方面构建了更新项目策划及实施路径，为强化城市更新规划的引领作用和项目统筹谋划能力提供了参考。城市更新是一个持续性的动态过程，更新项目的谋划、生成、实施需要统筹考虑资金安排、制度环境、权益主体需求等各方面因素，这就需要在理论和实践层面继续深化探索。

新媒体编辑：李木子

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年10期

《城市更新项目策划与实施路径——以黄石市城市更新专项规划为例》