老旧小区公共空间改造的“四全”公众参与模式研究

现阶段，我国公众参与老旧小区公共空间改造时，存在参与阶段缺项、民意征集不足、空间缺乏统筹、参与主体固化4个问题。通过梳理国内外相关理论研究、政策要求和实践案例，构建“全过程、全样本、全系统、全社会”的“四全”公众参与模式。以北京厂甸小区公共空间改造为例，通过全过程畅通公众参与渠道、全样本征集居民意见、全系统考量空间改造、全社会实施责任共担机制，从时间、人本、空间、经济4个维度全面推进公众参与，使厂甸小区公共空间实现人性化的改造提升，以期为后续老旧小区公共空间改造工作提供整体性、持续性、高效性和经济性并存的公众参与模式。

[关键词]公众参与；“四全”模式；公共空间；老旧小区改造；人性化

[文章编号]1006-0022(2024)10-0064-08

[中图分类号]TU984.12

[文献标识码]B

[引文格式]熊文，赵佳琪，芮梦佳，等．老旧小区公共空间改造的“四全”公众参与模式研究[J]．规划师，2024(10)：64-71．

0　引　言

高质量发展是以人民为中心的发展，城市更新应重点考虑如何营造适宜人类居住的空间环境，公众参与则是实现这一目标的必要环节。老旧小区公共空间作为承载新旧居民活动和邻里交往的重要场所，更加强调人性化的空间改造。目前，老旧小区公共空间改造提升工作虽然取得了一定成效，但是因公众参与模式尚未成熟，导致改造成果与居民实际需求脱节，改造后的空间使用频率低、“好看不好用”，甚至严重影响居民的日常生活。基于此，有必要探索公众参与新模式，完善公众参与机制，让居民成为老旧小区公共空间改造工作中最广泛的参与者、最终的评判者和最大的受益者。

现阶段，国内关于公众参与老旧小区公共空间改造的研究有3个主要方向：一是总结现存问题，提出改善目标及策略；二是探索多主体协同、多元平台搭建、新方式引导下的参与模式；三是介绍实践过程，总结经验与不足。总体而言，当前的研究侧重于问题与经验总结、改善策略或单一目标的公众参与模式探索，较少根据现存问题探索统筹协同时间、人本、空间、经济多目标的公众参与模式。因此，本文通过总结现存问题，梳理国内外相关理论研究、政策要求和实践案例，构建“四全”公众参与模式并进行实践应用，以为后续老旧小区公共空间改造的公众参与工作提供借鉴。

1　老旧小区公共空间改造中公众参与现存问题

根据责任规划师(以下简称“责师”)的工作实践，发现现阶段我国老旧小区公共空间改造中的公众参与普遍存在4个问题。

1.1　参与阶段缺项，缺乏决策权

在老旧小区公共空间改造中，大多数改造主体回避、忽视公众参与，在项目立项、方案设计与评选、规划实施、竣工验收等关键环节均未组织公众参与活动，导致公众参与严重不足。例如，北京、上海等大城市虽然率先开展了全过程的公众参与实践，但是在实践中大多项目仍由政府决策立项与实施，由设计单位主创编制方案，由规划专家评选实施方案，最终导致公众参与占比小、公众缺乏决策权，公众仅是象征性地参与项目改造活动。这种“大包大揽”和目标导向的规划模式，使公众参与愈发形式化，不仅损害了政府的公信力，还会助长公众“等、靠、要”的依赖心理，加重政府负担。

1.2　民意征集不足，缺乏实质性

在老旧小区公共空间改造中民意征集不足，公众参与比例极低，参与群体不具代表性或为非利益相关者。笔者所在街道内，仅有5％的居民表示了解或参与过小区公共空间改造的讨论过程，且参与者多为社区工作人员及其家属、党政干部、老人和小孩，更有部分小区直接采用网民问卷结果代表居民意见，无论是参与比例还是参与群体，均无法体现小区内全体居民的真实需求。此外，现阶段的民意征集以问卷调查为主，受到居民文化水平、积极性等多重因素的影响，存在居民填写不清、乱填问卷的现象，干扰了统计数据。加之问卷设计质量差、所设计的问题不能完全体现居民的改造需求等，难以完全探知居民的实质性需求。

1.3　空间缺乏统筹，存在片面性

在进行老旧小区公共空间改造时仍遵循“头痛医头、脚痛医脚”的惯性思维，空间改造缺乏统筹，未结合居民的实际需求明确规划项目实施的优先次序，就公共空间论公共空间、就交通空间论交通空间、就绿化空间论绿化空间等，导致重复施工、改造低效。在立项时，对公共空间的范围界定过于片面，如北京市发改委老旧小区改造在公共空间立项时仅关注室外公共空间，忽略了室内公共空间，对空间的整体统筹乏力。

1.4　参与主体固化，存在局限性

参与主体相对固化，一般由政府、居民、设计单位、施工单位和物业公司参与改造，虽然具有执行力强、实施周期短等优势，但是也存在改造方式的局限。例如：在规范自行车停车时，政府部门仅考虑在地面划定停车位，忽略了立体停车架、地下停车井、自行车停车棚等方式，既不美观又不能实质性解决问题；在解决居民上下楼问题时，设计单位一般建议加装电梯，而忽略了爬楼器、天井电梯等方式，导致资金利用低效。此外，老旧小区存量巨大且政府资金有限，虽然各地纷纷探索了政府、企业和居民等多主体共同出资改造的方式，但是因企业没有准确把握成本—收益的平衡以及居民长期形成的依赖心理，尚未走出政府出资改造的困境。可见，改造方式的局限及资金利用的低效，导致居民的改造需求难以满足。

2　老旧小区公共空间改造公众参与的相关研究

2.1　国外相关研究

美国环境保护署发布的《公众参与指南》提出“公众参与是一个过程，而不是一个单一的事件，它的目的是让利益相关者有机会影响其生活的空间”“改造主体应广泛收集利益相关者的意见，在这些意见之间取得平衡并反馈给公众”“简单询问公众想要什么是无意义的，只会提高公众的期望”。社会学家罗伯特·默顿提出“问卷调查或访谈时应有一系列焦点明确的问题和精心编排的提问顺序”。国际政策研究所提出“公众参与有助于确保决策者获得宝贵的地方知识，增加决策的合理性与公平性”。

西方发达国家开展了一系列公众参与老旧小区公共空间改造的实践，具有一些成熟的经验(表1)。例如，巴黎“美化你的社区”项目中的公众参与分为3个阶段：①在调查立项阶段，市政府提供步行调查工具包^①，居民自行组织探索性步行活动，诊断社区公共空间内绿化植被、人行道、活动设施、城市家具等各方面的现状问题并发起立项；②在方案设计阶段，居民自行组织专题研讨会，探讨规划方案中的不足并提出解决措施；③在规划实施阶段，邀请多学科专业人士优化实施方案，通过市民网络投票，表决公共空间美化的优先次序和确定改造措施。又如，伦敦的低交通量社区通过交通控制来引领公共空间改造，即通过发放网络问卷征集市民对低交通量社区试验地点的意见，并根据市民反馈的试验效果，终止或暂停部分地区的低交通量社区试验。

2.2　国内相关研究

2015年，我国第四次城市工作会议提出“人民城市人民建”，此后各地开始加速推进公众参与老旧小区公共空间改造工作。例如，北京相继出台的相关政策对老旧小区公共空间改造中公众参与的阶段、方式、主体和改造内容提出了明确要求^②：将群众工作贯穿于改造全过程，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民；采取多种方式开展需求调查，详细摸底居民需求，应改尽改；坚持多方协同，汇集居民、政府、社区、责师、高校、专业机构、社会组织及相关企业等各方力量共同缔造小微空间；公共空间改造应统筹协调局部与整体、内部与外部、硬件与软件、近期与远期的关系。

北京、上海、香港等大城市开始积极探索公众参与老旧小区公共空间改造的新模式。例如，北京劲松北社区改造在调查立项、方案设计阶段通过对社区内全体居民的入户访谈，组织居民问需会，决策是否改造，并征集居民对公共空间、服务业态、社区文化等各方面的改造意见；在规划实施阶段，召开党员议事会反馈实施中的问题与建议，成立社区共建管理者组织，协调居民的个性化需求，借助微信、抖音等平台提高公众参与的广度与效率；探索社会资本参与路径。上海缤纷社区微更新通过发挥社区规划师的积极作用，协调全过程的公众参与活动；组建志愿自治团队，轮班维护改造后的公共空间；探索“政府+居民”出资改造的参与路径。香港中环绿洲社区活化项目通过在全港地铁口附近组织2轮问卷调查、50余次模型展出和巡回展览活动，征集全港市民对公共空间活化方案的建议；邀请社会各界相关专家成立专家小组，优化实施方案；探索公益基金参与路径。

综上所述，公众全过程参与老旧小区公共空间改造并参与决策已成为一种趋势，国外鼓励自发性的公众参与；随着全球信息化、网络化、智能化等前沿技术的发展，更广泛的公众参与成为可能。此外，经济低迷、企业参与、多学科跨专业发展等多元议题在为空间统筹、资金高效利用提供机遇的同时也对老旧小区改造提出了挑战。

3　老旧小区公共空间改造“四全”公众参与模式构建

基于上述研究，以下针对老旧小区公共空间改造这类重大民生工程构建“全过程、全样本、全系统、全社会”的“四全”公众参与模式(图1-1)，以全面推进老旧小区公共空间改造中公众参与的进程，实现人性化的空间改造。

全过程，即从时间维度贯穿公众参与改造的始终，具体包括调查立项(摸底调查和项目立项)、方案设计、实施方案确定(实施方案评议和一票表决)、规划实施、竣工验收和监管维护6个关键环节。建立“市—区—街道—社区—责师”5级管理组织，重点发挥社区工作人员和责师的积极作用，搭建多元参与平台；由居民决定是否改造、改什么、怎么改及后期的监管维护；实施方案评议后赋予居民一票表决权，最终决定方案是否实施，避免低效改造；鼓励探索自发式的公众参与路径。

全样本，即从人本维度征集全体居民及其他利益相关者的改造意见。区分问题类型，在询问“是或否”此类简单问题或投票表决时，征集全体居民及其他利益相关者的意见；在询问改造需求与建议或进行问卷调查时，发掘具有积极性、表达力、影响力、责任心且能代表不同利益群体的居民，使其代表全体居民及其他利益相关者发表意见；借助网络社交平台和新技术拓展公众参与的广度并提高参与效率。

全系统，即从空间维度统筹地面、地下和垂直3类空间，结合居民需求和空间利用现状，应改尽改、分时分序。地面公共空间主要包括公共活动空间、道路交通空间和景观绿化空间，应统筹室内外公共活动空间；地下公共空间主要包括给排水管道、燃气管道和强弱电管道等各类市政管道空间；垂直公共空间主要包括垂直交通空间和共有建筑空间。

全社会，即从经济维度提出全社会责任共担机制。结合公共空间项目跨学科、跨专业、跨部门的特点，挖掘社会各界力量，包括政府、责师、居民、专家或专业机构、社会企业(规划、建筑、交通、景观、市政、电梯、养老、物业管理及其他相关企业)、非政府组织、无相关利益但感兴趣的人士(如高校大学生)等；探索以资金、设备、技术、人力、智力、管理服务等多种方式融资，共建共享，减轻政府压力，引领老旧小区公共空间改造实现可持续。

4　北京厂甸小区公共空间改造“四全”公众参与模式实践

厂甸小区位于北京大栅栏历史街区，建于1984年，占地约0.5 hm²，由2栋多层板楼组成，原为北京市电信局宿舍。小区内有204户，常住110户(64％为原电信局职工，25％为新购房户，11％为租户)，常住人口中60岁以上老人占45％。改造前，小区内空间破败荒废、设施不足、管理缺位、景观品质差，北侧配套服务用房中仅小卖部仍在低频使用，室外可供居民集中活动的场所面积不足10 m²且常被非机动车侵占。2019年7月，大安澜营社区响应街道党建工作要求，计划在厂甸小区内增设党建活动室。同时，委托大栅栏责师，针对小区内的公共空间改造利用，展开居民需求摸底调查。在此基础上，从时间、人本、空间、经济4个维度全面推进公众参与(图1-2)。

4.1　时间维度：全过程畅通公众参与渠道

在厂甸小区公共空间改造中，由责师和大安澜营社区牵头组织了调查立项、方案设计、实施方案确定、规划实施、竣工验收、监管维护全过程的公众参与活动。

(1)在调查立项阶段，通过建立居民领航员制度，在摸底调查中发掘50名具有积极性、表达力、影响力、责任心且代表不同利益群体的居民作为居民领航员，并引导其在公共空间改造中协助全过程的公众参与活动。通过摸底调查归纳出14类民生需求，支持了项目立项。厂甸小区因公共空间调研充分且民意突出，被选为北京“小空间大生活—百姓身边微空间改造方案征集”项目的6处选点之一，是西城区唯一的选点。除在调查立项时确定改造的室外公共活动空间外，居民对楼栋本体的改造需求更加迫切，相关民意占总意见的35％。此外，在总意见中涉及道路交通空间的占21％，涉及室内公共活动空间的占11％，涉及景观绿化空间的占8％。

(2)在方案设计阶段，组织4次设计开放日，责师现场为参赛团队答疑并征集居民意见，厂甸小区成为6处选点中收到参赛作品最多的选点；归纳出67类民生需求以指导方案设计；在强调改造范围为室外公共空间后，仍有30％的民意强调楼栋本体、室内公共活动等空间的问题与需求。

(3)在实施方案确定阶段，组织入口展板、VR和AR实景演示方案活动，由居民、专家和其他利益相关者三方评议实施方案。虽然在方案展示前已要求入围参赛团队将A0图纸浓缩于A3展板上，尽量简化图纸内容，但是仍有居民反映看不懂方案。此外，还发现居民评审一个方案平均需要40分钟，而专家仅用1分钟，评选结果也截然不同(图2)，这表明不同的评审群体对方案的关注重点不同，专家侧重从专业角度评判，居民侧重从自身需求角度考虑，因此应在实施方案评议时降低专家权重，增加公众权重。最终综合各方意见，评选出《嗨酷栅栏》为实施方案，并组织一票表决活动，规定若有85％的居民反对则停止实施，最终有94％的居民支持方案实施。

(4)在规划实施阶段，建立质量周例会制度，每周五下午组织各施工单位、居民领航员和物业单位共聚一堂，总结规划实施中存在的问题，并解决问题，及时止损。例如：有居民反映花坛内的绿植过高，遮挡了行人通行视线；规划的下沉剧场下埋有燃气管道。对此，在方案实施中通过降低绿植高度、改变花坛两端开口形式，及时叫停下沉剧场的施工，避免破坏地下管道。

(5)在竣工验收阶段，以居民的满意度来确定项目是否通过竣工验收，其中有98％的家庭表示十分满意改造成果。

(6)在监管维护阶段，通过成立物管会、制定文明公约，监管维护改造后公共空间的使用情况。新增28位居民领航员，100％的家庭支持“公共空间使用文明公约”的制定。

4.2　人本维度：全样本征集居民意见

在调查立项、方案设计、实施方案确定、规划实施、竣工验收和监管维护6个阶段，分别展开7轮全样本调查，包括改造需求与建议征集、方案评议、一票表决，以及体育设施选型、步道颜色、广场设计方案等偏好调查、满意度调查。

考虑到中青年人群白天上班和部分居民常年不在家等情况，采用入户问卷调查、微信群内问卷调查、电话访谈、在线投票结合的方式，全样本征集民意。在摸底调查阶段和质量周例会中，由居民领航员代表全体居民反映改造需求并提出改造建议。7轮全样本调查共征集到2 461条具体建议，结合不同建议出现的频次，兼顾个性化需求，完善了室内外公共活动空间、道路交通空间和景观绿化空间等4类空间的规划与设计(表2，图3)。

(1)针对室外公共活动空间，根据需求大小排序为：儿童活动空间＞老年人活动空间＞运动健身设施＞动静分区＞棋牌设施等，同时还有反对建设篮球场、儿童沙坑等少数建议。因此，规划将锅炉房西侧小院改造为儿童活动广场，提供健身器材、篮球框和儿童滑梯，打造全龄友好的活动空间；将方形藤架区域改造为老年人活动空间，提供棋牌设施，实现动静分区；院内增设88 m健身步道，先后组织了3次“健身步道颜色和广场设计方案偏好选择”民意调查，调查对象覆盖所有常住居民，征得有效反馈文字意见291条，并帮助设计师详细分析了每户居民的色彩和方案偏好，通过两轮设计优化，将健身步道颜色从最初的黄色、蓝色最终调整为五色，将广场设计方案确定为网格方案，充分尊重了居民的意见。  

(2)针对室内公共活动空间，根据需求大小排序为：老年餐厅(送餐服务)＞多功能活动室＞图书阅览＞养老健康咨询＞小卖部＞物业管理＞乒乓球室＞舞蹈健身房等，兼顾便利老年人出门上厕所的需求。因此，规划将北侧自行车棚拆分为便民餐厅、党建活动室和舞蹈健身房；将原活动室拆分为养老服务站和图书阅览室；保留了小卖部、公厕和物业管理室。

(3)针对道路交通空间，根据需求大小排序为：增设非机动车(立体)停放设施＞清理“僵尸车”＞增设机动车停放设施＞禁止机动车入院＞非机动车充电等。因此，规划在东南角车棚内安装自行车双层立体停车架；在锅炉房东侧小院内和东门出入口附近增设2处非机动车充电站；每个单元门前规划5个自行车车位，共提供了240个自行车车位和60个充电桩，保障户均一个自行车车位；开展“僵尸车”换油计划，清理院内“僵尸车”；禁止机动车入院，在西门东侧设置临时停车位。

(4)针对景观绿化空间，根据需求大小排序为：增加绿化面积＞户外小花园＞保留院内大树＞休闲座椅＞减小花坛占地面积等，同时还存在少数居民种植花草的需求。因此，规划结合步道上的廊架，设计立体绿化，增加绿化面积；将封闭花坛与健身步道穿插设计，打造户外小花园；保留大树并围绕其增设休闲座椅；沿步道布置休闲座椅；将锅炉房西侧小院内的闲置房屋改造为花房。此外，借助全景相机和延迟相机技术，记录改造的全过程。采用行为观测法，客观探知居民需求，最终发现：轮椅或婴儿车使用者与行人在健身步道上交汇时存在冲突；方形藤架下存在行人绕行和绊脚现象。对此，规划拓宽了健身步道；将方形藤架内的座椅沿进深方向缩进了0.5 m，并将座椅拐角处理为倒角形式，实现了更加人性化的空间设计。

4.3　空间维度：全系统考量空间改造

结合居民需求，在实施方案中统筹考虑了地面、地下和垂直3类空间，兼顾室内和室外空间。但因立项改造范围为室外公共空间，规划借助社区党建资金，最后实现了室内外公共活动空间、道路交通空间和景观绿化空间的改造，技术论证了加装电梯的可行性，安装了爬楼器并预留了电梯安装位置。

4.4　经济维度：全社会实施责任共担机制

除政府、居民、设计单位、施工单位和物业公司外，还邀请了责师、专业机构、交通企业、美团、电梯企业、养老企业和高校大学生等社会各界共同参与改造。责师和高校师生组织了全过程的公众参与活动，最终公众参与工作仅花费8万元，在改造资金中的占比不到2％，却最大限度地实现了人性化的空间改造，提高了政府的投资效率；专业机构指导了无障碍设计，避免了户外走廊坡道过长、井盖绊脚的设计缺陷；交通企业提出非机动车立体停车架的建议，高效利用了空间；美团提出利用废旧轮胎做健身步道的塑胶垫层，首次实现了老旧小区破损地面的可持续更新，同时冠名资助购买了党建活动室的大屏幕和桌椅，缓解了资金压力；电梯公司无偿论证了加装电梯的可行性，提出安装爬楼器、天井电梯和吸附式电梯等替代方案，最终邀请养老企业安装了爬楼器，节约了成本，并分享了半层入户的经验教训。

5　结束语

公众参与老旧小区公共空间改造是实现人性化空间改造的关键，也是协助政府统筹各类资源、算好“经济账”的重要抓手。“四全”公众参与模式下的北京厂甸小区公共空间改造工作取得了较好成效，有98％的家庭表示十分满意改造成果；新增了7种活动类型^③，促使居民日均活动频次增加了 8次，日均活动时长增加了34分钟；节约了改造成本，最大限度地实现了人性化的空间改造，激发了居民参与社区事务的积极性和责任感，增进了邻里关系。

今后，可将“四全”公众参与模式推广至现状、未来的老旧小区公共空间改造：①组织全过程各关键环节的公众参与活动，保障居民决策权；搭建网络参与平台，探索自发式的参与路径。②设置简单问题进行全样本调查，设置复杂问题进行关键少数并具有代表性的样本调查；借助网络平台和智能化技术，拓展公众参与的广度，提升效率；探索“主观+客观”的居民需求征集方式。③根据居民需求，综合研判改造资金的分配比例，提高资金利用效率。④全社会、多方式融资共享共建，引领老旧小区公共空间改造走向可持续。

【注　释】

①步行调查工具包包括调查工具建议征集、调查要点与目标、地图、问题记录表格。

②对老旧小区公共空间改造中公众参与的阶段、方式、主体和改造内容提出明确要求的政策、活动依次为《北京市“十四五”时期老旧小区改造规划》、《北京公共空间改造提升三年行动方案(2019—2021年)》、“建党百年·服务百姓·营造属于您的百个小微空间”活动、《北京市城市更新条例》。

③新增的7类活动为跑步、使用健身器材、打篮球、打羽毛球、排练演出、下棋、晒被子。

新媒体编辑：李木子

审读：邓倩

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2024年10期

《老旧小区公共空间改造的“四全”公众参与模式研究》