基层国土空间规划执法，得强化“五个融合”

重审批、轻监管，是基层国土空间规划监督管理工作中易出现的问题。当前，全国自然资源行政执法改革已到位，建设工程规划许可由自然资源主管部门负责，而基层规划执法，部分交由综合执法部门进行。

针对审批许可和监管执法分属不同部门实际，自然资源和综合执法部门必须建立行政审批和行政执法联动机制。在项目审批实施阶段，行政执法与审批许可相关单位应同时到场，联合现场放（验）线；在项目建设过程中，发现违法违规问题，双方应联合协同调查核实、处置；在项目竣工验收时，许可与监管单位应现场核验，验收合格后，双方方可签字交接；验收后，批后监管工作可交由执法部门或属地乡镇（街道），已实施社会化管理的建成小区，巡查、报告和制止等日常管理，可由基层乡镇（街道）负责。

目前，基层规划执法主要以城乡规划法为依据，对违反城乡规划的违法行为，有责令停止建设、限期改正处罚款、没收实物或者违法收入、拆除违法建筑可以并处罚款四种处罚措施。但在具体实践中，规划违法情形研判各不相同。由于目前城乡规划相关法律法规适用性滞后、没收违法建筑操作难度大、历史存量违法建设问题复杂等，基层实施行政裁量时，时常出现该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。

如何处理两者关系，关键在于建立和落实行政裁量权基准制度，从违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等具体内容入手，把握好四点。其一，建立行政裁量权基准制度，严格罚款程序和标准，坚决避免乱罚款，禁止以罚款进行创收，罚款数额防止一律就高或者就低处罚，尽量压缩裁量空间。其二，要加强行政裁量权基准的动态管理和备案审查。其三，创建全面优化营商环境的生态，考虑经营主体违法情况和可承受能力，按照“过罚相当”原则确定处罚限度。其四，要以“多规合一”为载体，将规划执法处罚、裁量与“一张图”管理相结合，突出规划引领，让执法既强化底线约束抓保护，又优化空间管理促发展。

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国土空间规划违法，主要有三大类违法情形：突破“三区三线”管控要求；未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者未按照许可证规定内容进行建设；未经批准或者未按照批准内容进行临时建设以及临时建筑超过批准期限未拆除。

对违反以上情形的违法行为，在执法部门立案查处中，一般情况下，实体违法毋庸置疑。因规划执法程序复杂，涉及规划调整、土地报批、建筑物质量安全鉴定、消防核验、税费追缴、没收实物移交和接收、不动产登记等，有时在程序上很难到位，一些案件在立案查处后，形成不了闭环，出现“以罚代管”问题。如：作出限期改正行政处罚决定的违法建筑物，改正后是否符合办理规划许可的相关条件；拆除违法建筑，是否每个流程的时限都到位。行政行为合法有效需要程序及实体内容均合乎法律法规规定，这就要求基层在案件查办中，要严格按照相关法律法规规定，立足具体案情实际情况，多方论证，整体统筹，综合考虑处罚措施。

同时，要切合许可内容、指标参数、建筑安全、公共利益等因素，通过技术分析或专门论证，研究制定处置方案，与国土空间规划编制和各类保护区范围及功能分区优化调整工作相衔接，然后分类采取限期改正用途、压减规模或调整布局、完善手续、罚款、没收、拆除等措施，妥善处置并灵活运用限制产权登记、信用惩戒等方式，多渠道促整改，做到既合法合规，又合情合理合程序。

国土空间规划在国家、省级层面相对侧重战略层面，侧重抓保护空间。市（县）级则在底线约束前提下谋发展空间。基层国土空间规划执法，要统筹保护和发展关系，一方面以刚性管控为抓手的国土空间保护，为国土空间开发提供底线约束；另一方面以战略为引领的国土空间开发，为国民经济社会发展提供空间保障。这就要求基层规划执法过程中，要强化规划刚性引领，统筹保护和发展，处理好刚性与柔性的关系。

近年来，个别地方因国土空间规划监督管理不严，违法建设处置不力，出现房屋倒塌、重大火灾事故等问题。对于此类存在重大安全隐患、严重违反城乡规划、群众反映强烈的违法问题，必须从严从快，坚决拆除处置到位。而对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应依法限期改正，按照“过罚相当”处以罚款。对历史遗留规划违法行为，要尊重当时历史背景，综合考虑实际情况，结合新旧政策变化研究处置办法，可采取“一案一策”要求处置。处置重大历史遗留问题，应结合历史遗留违法违规建筑物处置工作，充分论证、广泛听取意见，并进行法制审核和社会稳定风险评估，报政府批准后实施。

自然资源执法，是自然资源部门依照法定权限和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守自然资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反自然资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动。

国土空间规划执法是自然资源执法内容之一，执法主体是自然资源主管部门。当前，市（县）和乡（镇）自然资源执法主力则由综合执法队伍承担。如何实现主体主力有效衔接，笔者认为，要严格落实“谁审批谁监管”和属地管理原则，强化“三个联动”：审批处、科（股）与综合执法队伍协作联动，有效建立“业务互通、信息互联、查处互动”的工作机制；自然资源主管部门与司法机关协作联动，推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的执行机制；自然资源督察与规划执法协作联动，自然资源主管部门要加强对规划执法监督检查，同时为综合执法部门提供技术支撑、政策支持和要素保障，强化自然资源督察和规划执法一体化，形成“批管融合、权责统一、裁执分离、部门协作”的大执法格局。

（作者单位：湖南省岳阳市自然资源和规划局）

编   辑：刘   超

审   核：车   娜