关于年度国土变更调查耕地流出与耕地撂荒的思考

知自然
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根据自然资源部办公厅《关于开展2024年度全国国土变更调查工作的通知》有关要求，年度变更结果直接影响耕地保护目标，违法用地判定。
一、现象与问题
近期，基层自然资源部门和乡镇全力攻坚年初下达的耕地任务恢复，年终耕地调出整改，推进违法用地整治工作，增流入，控调出，以保障耕地总量平衡。对于乡镇村组干部而言，涉及耕地恢复及整改，需要掌握地理信息服务平台的使用，比如通过奥维地图导入矢量数据，查找位置信息，并深入村组排查，对图斑进行一一排查并核实举证。涉及在边远山区，人迹罕见，道路不畅通的耕地整改，甚至需要步行数公里去现场核实，这有别于其它部门业务工作，需要掌握一定的技能。
近年来，基层干部在整治耕地“非农化”“非粮化”工作中产生了不少的负面网络舆论。例如，湖南省郴州某县在流转的水稻功能区耕地上种植生姜被铲除，福建漳州某县在基本农田种植70亩水仙花被强制摧毁等，引发了社会广泛的关注和热议。
保障粮食安全和耕地保护是基层工作的政治任务和刚性指标，在这高压态势之下出现了一刀切执法，尤其在涉及永久基本农田整改问题。在耕地恢复及整改过程中，可能涉及对群众养殖的坑塘水面回填，果园林地的砍伐平整，边远地区荒草地翻耕，撒建厂棚拆除等，这都需要基层村组干部积极沟通，政策宣讲，创新工作方式方法做工作。
在年度变更耕地中大部分监测变更为林草地、园地。变更为林草地的，耕地撂荒又为主要原因。一边是耗费大量人力财力进行耕地恢复，另一边是因耕地撂荒而调出，这让很多群众及基层干部困惑，对群众而言，部分耕地恢复及整改影响到其权益，对基层干部而言，这类工作往往缺乏认可。加之在国土调查中，因各种综合因素，存在数十年老房子、沿海滩地、高山雪原、划为基本农田的情况，基层干部及群众对自然资源耕地保护工作中存在误解与怨言，笔者从耕地撂荒与耕地变更调出两者相关问题进行探讨：
1. 耕地为什么会撂荒？ 这个问题基本都清楚怎么一回事，很多专家进行了全面阐述和分析：主要是劳动力外流，经济效益低，地块分散与机械化生产困难，基础设施薄弱，自然灾害，老龄化等，但归根到底还是抛荒的耕地无法满足当前社会生产力发展水平要求。
上世纪80年代以前，全家老小齐上阵种田以解决温饱问题；而如今，50-60岁守大门大爷月薪就能满足全家一年的口粮需求，这反映了农业生产力和效率的巨大进步。生产力发展水平的提升与农机设备的发展紧密相关：从家庭联产承包责任制的实施，这一时期小型拖拉机（包括手扶拖拉机和小四轮拖拉机）、农用运输车等得到了迅速发展。80年代中期以后，民营企业开始涉足农机领域，促进了产品质量和技术水平的提升。大型农机发展阶段（2000-2019年），进入新世纪后，随着农村劳动力转移和土地流转加速，规模化经营需求增加，推动了大型农机市场的快速增长。例如，大马力拖拉机、高性能联合收割机等先进设备不断涌现。智能化与重型农机发展阶段（2020年至今），随着科技的进步，智能化农机装备如自动驾驶拖拉机、无人插秧机、植保无人机、智能施肥机等逐渐普及，极大提高了作业效率和精度，降低了劳动强度。农机设备从简单机械化到专业化、大型化和智能化的重要转变。笔者曾实操过一架农用无人机，规划作业区域后，无人机根据系统规划航线自动进行播种、施肥等作业内容。据了解一架大疆T50植保机，一天能完成1000亩左右的作业量。而在山区，丘陵区碎片化的耕地大多无法使用农机设备，更别提智能化的植保机，而依靠人工仅能完成几亩的作业内容。
伴随着生产力发展水平的提升，国家为保障粮食和耕地安全，涉耕政策发生了很大转变。本世纪以来，为防止耕地抛荒在种植，耕地培育，产业方面出台了很多奖补政策，由以前的吃大锅饭（人民公社时期），按工分分配收益，到分田到户，提升群众生产力，解决温饱问题，到取消了农业税，废止公粮上缴制度，到实行粮食补贴政策，出台耕地地力补贴政策。近年来，随着乡村振兴战略的推进，各地政府纷纷出台了一系列鼓励农业产业化发展的奖补政策。目前，政府需要对部分抛荒耕地进行整改，恢复耕种，协助群众进行土地流转，获取流转收益。政策上扶持、奖补也避免不了部分耕地抛荒。再者，在农业产业奖补方面，奖补的都是集中连片，规模化，需要通过机械化进行作业生产的耕种区。
以湖南某县为例，种植双季稻500亩以上，单季亩产350公斤以上的，奖补500元/亩，地力补贴95元/亩-114元/亩，而碎片化，面积小的耕地，却没有农业产业奖补。边远山区的群众种植自有耕地基本为老龄人，他们有些在城市缺乏生存能力，在农村生活没有收入，有些在家照顾孙辈或者陪读等，依靠种植一亩三分地，种自己的粮，糊自己的口，对于那些面积小的，偏远的，质量差的耕地也慢慢放弃耕种了。
2. 耕地撂荒怎么整治？ 国家在法律法规层面上对耕地撂荒进行了约束，其中《土地管理法》第三十八条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。《基本农田保护条例》第十八条第一款：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。第二款：承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。《土地承包法》第六十四条：土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。《粮食安全保障法》中，第十六条县级以上地方人民政府应当因地制宜、分类推进撂荒地治理，采取措施引导复耕。
法律法规已明确了连续2年弃耕抛荒的，涉及基本农田的可以收回集体，但似乎鲜有报道收回的案例。若收回，谁来监督？收回的谁去管理？能不能管理好？
笔者90年代末期在农村听过群众表述自己的承包耕地叫“我家的责任田”，20世纪初农村家家户户在耕地上盖新房的越来越多，对承包的耕地叫“我家的田”。很多村民委员会在80年代“分田到户”后，虽有些生产队内部进行了调整，但大部分并未再进行重新分配，现正在开展的第二轮延包也是按“增人不增地、减人不减地”，以户为单位继续延包。这就形成了祖辈分给父辈，父辈留给儿孙辈，耕地的集体属性没变，但慢慢在人们的观念中已经是一种私有属性财产。所以强制性收这是地方政府，村集体不愿做，也不能做的。
随着耕地抛荒情况日益严重，对耕地保护工作构成新的挑战。2021年广东省农业农村厅率先在全国利用卫星遥感等新技术，对15亩以上疑似撂荒耕地开展摸底调查，当年该省复耕复种撂荒耕地85.89万亩。随后，其它省份农业农村厅参照广东省依托自然资源部门国土变更调查“未耕种耕地”图斑为基础进行撂荒耕地排查整改工作。2021年农业农村部下发了《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》其中有几条比较有价值的内容：包括完善农村土地流转服务，健全农村土地经营权流转市场和产权交易市场，鼓励农户按照依法、自愿、有偿的原则，采取出租（转包）、入股等方式流转土地经营权。探索土地承包权退出机制，对长期无力耕种或因举家外迁造成撂荒的农户，在充分尊重个人意愿和合理经济补偿基础上，鼓励自愿退出承包权。进一步提高耕地地力保护补贴的针对性和导向性，对长期撂荒停止发放补贴的，待复耕复种后重新纳入补贴范围。但是否按《指导意见》开展，是否有典型的借鉴案例？撂荒地复耕复种，现行的主要采取措施引导复耕，首先是农户自行耕种，对于农户不愿耕种的撂荒地，可通过引进种植大户等进行土地流转，前提是有流转对象，在无法引导复耕，当国土遥感监测到后，需调出耕地地类，地方为保障耕地保有量，不被流出，转而形成由政府出资对抛荒耕地进行复耕复种。
3. 耕地撂荒和国土变更调查耕地调出有什么因果关系？年度国土变更调查依托国土调查底层数据，在上年度变更调查成果基础上，利用遥感正射影像图与上年度变更调查成果比对，分类提取地类不一致的疑似变化图斑，通过县级实地调查、逐级核查，掌握本年度国土利用变化情况，更新各级国土调查数据库。涉及耕地流出的，监测上年度地类为耕地但影像特征为明显非耕地的变化情况，分类型提取疑似耕地流出变化图斑。根据技术要求，对新增耕地、耕地内部二级类变化的图斑，必须全部逐图斑实地举证。须提供现状是利用地表耕作层种植符合耕地认定要求农作物且反映耕地的举证照片。尤其在南方的抛荒耕地，已杂草丛生或者成林成木，已不具备耕地认定条件。
2024年2月，自然资源部办公厅印发《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》，规定了“季度卫片监测的要求，并提高了遥感影像的精度至亚米级。”11月，自然资源部下发了《关于开展2024年度全国国土变更调查工作的通知》，明确了“对于已采取实质性恢复、复垦、开发措施但尚无法佐证耕种状态的新增耕地，对其进行持续跟踪监测。”
从以上文件相关的描述，当前的遥感卫星影像技术和AI智能监测手段足以识别耕地是否撂荒。湖南省某县年底拟变更地块图斑中，涉及耕地流出约8000亩，其中疑似林草地占比约63%，流出耕地面积比上一年度新增约130%，根据现场调查情况，遥感卫星影像分析基本准确。而疑似林草地图斑绝大部分面积小于3亩，其中有不少是因耕地抛荒所致。耕地的抛荒导致耕地在国土变更调查调出，而变更为林草地等地类。
2024年以前，为保障耕地总量动态平衡，保护耕地资源，实行了耕地进出平衡和占补平衡制度，以实现非农业建设，农业生产占用的耕地面积与新开垦或复垦的耕地面积相等，从而实现耕地数量的基本稳定。2024年10月，自然资源部和农业农村部下发了《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》，实行耕地“大占补，大平衡”，新的占补平衡制度强调了耕地量质并举，建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，避免耕地质量持续下降，推动耕地质量的提升，以减少耕地撂荒，其中鼓励优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地也是推进耕地集中连片化的工作措施。
笔者认为：省域的平衡依托市、县的耕地平衡，当前耕地保护和粮食安全责任制对地方政府落实情况进行考核，全面落实耕地保护党政同责，为保障耕地的流入与流出总量平衡，地方政府首先是保证考核指标的完成。在保障土地权利人的合法权益，推动耕地下山，林地，园地上山难度比在原有坡地就地整改，就地恢复难度更大。在新的占补平衡制度下，除了保障耕地数量，也需要投入资金进行耕地管护、培肥、验收等以保障耕地质量，地方政府对耕地保护投入可能成倍增加，在没有建立对集中连片耕地建设的刚性约束指标，没有专项资金扶持，对南方山地丘陵地区省份，耕地集中连片恢复及开发难度大。
据调查统计，广东省耕地约180万个图斑，其中5亩以下图斑占比50%，耕地撂荒面积500万亩。湖南某山区县城耕地图斑总数3.5万个，面积约36万亩，图斑平均面积10.2亩，低于全省的10.8亩，其中低于5亩以下2.2万个图斑，占图斑总数62.55%，占总耕地面积11%，耕地极分散，碎片化也极其严重，严重制约耕地机械化生产，从而导致部分耕地的撂荒。
笔者认为耕地碎片化分布导致耕地撂荒，为保障耕地保有量又得对部分抛荒耕地进行整治、恢复或者新选址恢复、开发耕地，恢复的耕地无法进一步推进耕地集中化程度，又潜在继续撂荒的风险，陷入了撂荒、整改、撂荒的循环，所以从耕地保护的长远考虑，在保障耕地质量的同时，需要进一步推进耕地集中化布局，降低耕地撂荒的风险，建立起稳定、可持续利用耕地区。
近年来，为提升农业生产力和持续稳定性，在耕地集中区域改善耕地质量，农业农村部门开展高标准建设工作，截至到2023年年底已完成10亿亩建设任务，因多数地区未同步实施高标农田建设区周边耕地开发及恢复，新增耕地的集中化程度未进一步拓展。同时，也因高标农田建设修建的基础设施道路，水沟，渠道等，造成了部分耕地调出。自然资源部门负责的耕地恢复开发与农业农村部门耕种监管工作密不可分，并相互依存。优化耕地恢复及开发选址，推进耕地集中化布局，持续有效对耕种情况进行监测管理，才能降低耕地抛荒的风险，避免因耕地调出而需耗费人力财力恢复，开发耕地。
二、6个方面建议
1. 完善耕地质量评价体系。新的占补平衡制度要求对耕地进行质量鉴定，耕地图斑面积大小，集中化程度建议纳入农业生产性评价量化指标。
2. 强化地方政府责任考核。在对地方政府耕地保护责任进行考核时，除考量耕地保有量外，还应加入耕地集中化约束指标，以保证每年耕地图斑平均面积逐步提升，并减少小面积图斑的比例，促进耕地资源的高效利用。
3. 加强部门间协作。自然资源部门和农业农村部门需紧密合作，通过整合高标准农田建设、全域土地综合整治、耕地恢复及开发等项目，推动耕地集中化建设，建立稳定且高产的粮食耕种区，实现耕地资源的优化配置。
4. 优化卫星遥感监测应用。进一步加强卫星遥感监测，特别是针对分散、隐蔽的大面积耕地图斑实施动态跟踪监测。提前预警，防止大面积耕地被用于其它用途或出现抛荒现象，降低后期整改难度和成本。
5. 优化县域耕地布局。在维持省域耕地总量动态平衡的前提下，调整并优化全省各县域的耕地分布格局。对于碎片化问题严重的地区，在补充耕地缺口和保障耕地保有量方面给予政策倾斜和支持，提高耕地使用效率。
6. 关注社会经济因素的影响。相关部门需重视耕地撂荒与农村留守人口、耕地碎片化、机械化水平以及产业布局之间的关联性，同时考虑因耕地反复整改而产生的社会资源投入成本和社会舆论影响。这有助于自然资源和农业农村部门不断优化和改进耕地保护策略。
作者：何新


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发布于 2025-01-03 07:02:11
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