土地卫片执法，如何优化调整，以变应变？

知自然

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2023年，网络上形成一种对土地卫片的”声讨“之势，特别是武汉大学社会学院博士生王波的《基层干部：图斑整治，我连自己都不能说服》影响最大。随后新华社主办的《半月谈》也先后发表《卫星图斑执法整改乱象调查》《基层治理不能简单依赖技术》等文章。

负面舆情，是个双刃剑，一方面，对管理部门会形成巨大压力，另一方面，也有助于推动问题解决。

2023年12月以来，自然资源部先后印发《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》《关于开展2024年度土地卫片执法工作的通知》等，对土地卫片工作方式方法和相关要求作出重大调整。（推荐阅读：解读｜土地卫片执法理念和方式重大调整）

一是明确土地卫片定位和要求。提出卫片监测发现耕地变化情况，只是提供问题线索，不能直接作为作出行政处罚的依据，必须坚持实事求是，开展实地核查，依据事实和政策，客观作出耕地变化合法性判断。有关事实认定要以实地调查为准，同时比对调查、规划、审批等管理数据。坚决反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。 坚决防止过度依赖技术手段，更不能让基层群众为技术误差“买单”。

二是调整土地卫片下发方式和举证要求。2024年部级只下发季度监测大图斑，而且不需要地方填报举证，2025年取消了下发部级季度大图斑。从2024年开始，主要依据年度国土变更调查监测图斑，同步开展土地卫片执法工作，年度土地卫片执法成果直接用于耕地保护和粮食安全责任制考核。

三是建立容错纠错反馈机制。对于执法工作过程中发现与《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》《自然资源部办公厅关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》等规定不符，存在永久基本农田划定与实际不符、用地手续备案信息有误等问题，具体承担执法工作的机构应及时向相关业务机构书面反馈情况，由相关业务机构组织核实认定，对确属需要调整相关管理属性的，相关业务机构确认调整后书面反馈执法工作机构，再按照新的管理属性，依法依规履行处置程序。

但从2024年土地卫片执法新机制运行情况看，在解决了一些老问题的同时，又出现一些新情况，需要进一步研究并相应调整思路和方式。

一是年底问题扎堆，集中整改任务重。由于一些地方没有严格落实”早发现、早制止、严查处“工作机制，对新增问题没有做到及时”动态清零“，造成年底问题集中显现。在考核的指挥棒下，为最大限度减少新增违法用地数量，确保耕地保护和粮食安全责任制考核取得较好成绩，地方只能组织开展集中整改，面临时间紧、任务重的巨大压力。

二是执法工作后置，与变更调查衔接难。年度土地卫片执法图斑来源于年度国土变更调查监测图斑，由于年度国土变更调查监测图斑是分批陆续下发，不仅数量多，而且在举证审核和建库后地类不断调整变化，造成执法部门只能跟在变更调查之后，不断以变应变，工作非常被动。

三是技术准备不足，数据汇交易出问题。自然资源部要求，使用省级自主平台填报举证信息的，要加强与部填报平台的对接，按时完成数据汇交工作。有的地方为抢抓整改时间，在部未统一在国土调查云下发疑似新增建设用地问题图斑之前，先在省系统分批注入自提的疑似新增违法建设用地图斑，组织地方迅速开展核实、填报、举证和推动整改，最后再集中将省系统数据汇交国家平台。这种方法虽然解决了早整改、快销号问题，但造成数据不统一，尤其在数据汇交阶段，由于有的省级技术力量不足，极易出现各种问题，严重影响数据汇交效率。

当然，通过去年的运行，还有一些其他问题。回顾2024年土地卫片执法工作，主要有以下几点应引起高度重视。

一是不要轻易否定土地卫片执法。省级如果放弃和放松日常土地卫片执法监测，只期望基层通过加强日常巡查，包括什么田长制、无人机、视频监控等发现问题、解决问题，是非常天真的想法，卫片监测的作用功不可没，不是辅助手续，而是重要手段，不能简单用”乱象“全盘否定。（推荐阅读：土地卫片被指“乱象”，这个锅谁背？）

二是必须立足早发现、早处置。长期以来，土地卫片执法工作偏重于发现问题，但在推动查处整改方面力度不够，这也是造成一些地方形成大量存量问题的根本原因。自然资源部提出：年度内自行纠正消除违法状态的，耕地保护和粮食安全责任制考核时，不计入违法占用耕地数量。卫片执法方式调整后，为避免年底问题扎堆，影响考核，必须严格落实”早发现、早查处、严查处“工作机制，及时做到”动态清零“。（推荐阅读：自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见）

三是重视做好执法与变更调查的衔接。自然资源部要求，各级自然资源主管部门要统筹做好日常执法工作与年度土地卫片执法工作的衔接。从实际情况看，首先，在自然资源部门内部领导分工方面，执法、耕保、调查三个部门应由一位局领导分管，防止出现各行其事，难以协调和有效衔接等问题。第二，年度变更调查监测图斑下发各地后，调查和执法应同步开展外业核实，对发现的非农化问题迅速整改，不能调查先核，执法再上。第三，建立数据互推机制，调查部门应及时将变更调查成果推送执法部门，执法部门对拆除复耕图斑及时推送调查部门变更地类。

关于2025年度国土变更调查和土地卫片执法工作，目前从国家层面还未安排部署，应该会有新的调整变化。2024年12月26日，自然资源部党组理论学习中心组专题学习研讨会已公开释放信号：提出优化国土变更调查方法。也就是说，国土变更调查规则会有新的调整变化，与之相适应，土地卫片执法方式也可能会有新的调整。

地方最为关心的还是图斑如何下发，在哪个平台举证整改，执法与调查如何有效衔接问题。

元芳，你怎么看？

来源：自然微论坛