农村闲置宅基地市场化盘活类型识别及实践反思

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导读

闲置宅基地市场化盘活作为当前宅基地改革的重点在国内已被普遍采用，但在快速发展的同时，因产业经营失败而引发的盘活失效问题却不断出现，以致对乡村振兴产生诸多不利影响。文章依据实践中乡村旅游产业运营过程相关利益主体间的相互关系，将闲置宅基地市场化盘活划分为四种主要类型，梳理了四种盘活类型特征在不同资源条件和市场区位下的差异化表征，并结合安徽省D镇的案例进行了经验分析。研究认为，当前促进闲置宅基地市场化盘活优化应做到：①注重盘活过程中公共资源的均衡配置。②充分考虑盘活经营的市场区位适宜性。③建立合理的市场化盘活利益联结机制和利益调节机制。据此文章建议，政府应完善闲置宅基地盘活政策，在引入工商资本开展市场化盘活前做好审慎评估，同时建立以股权、契约分红等形式为主的合作型盘活模式。

本文引用信息

时磊,赵姚阳.农村闲置宅基地市场化盘活类型识别及实践反思[J].中国国土资源经济,2024,37(10):73-82.

来源：中国国土资源经济

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章节目录

CONTENTS

1 问题的提出

2 农村闲置宅基地市场化盘活类型分析

3 不同资源条件与市场区位下盘活类型的选择与比较

4 案例分析

5 结论与反思

1 问题的提出

随着我国城市化进程不断推进，进城农民不断增多，农村地区的宅基地闲置现象日益突出。为此，从政府到学界都在强调开展闲置宅基地盘活利用。在政府管理层面，中央政府对闲置宅基地盘活政策顶层设计给予了高度重视，如：2018年1月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，要完善闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”，适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，以促进闲置宅基地盘活利用；2019年9月，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，进一步明确了闲置宅基地盘活政策的实施安排，为各地开展闲置宅基地盘活实践提供了基本指导；在2020年8月国务院启动的新一轮农村宅基地改革试点工作中，亦把闲置宅基地盘活作为重要的改革内容。此后，依据国家的政策安排，各地在宅基地改革中逐步开展闲置宅基地盘活实践，并形成两种主要盘活模式：一是市场化盘活模式，即以宅基地“三权分置”产权改革为基础，通过强化农民的宅基地资格权，放活宅基地使用权，鼓励村集体及农户采取自营、入股、出租等市场化方式将闲置宅基地用来发展乡村旅游、电子商务等新业态；二是政府主导的盘活模式，典型代表是政府主导的城乡建设用地增减挂钩政策，通过将闲置宅基地复垦为耕地，以达到盘活利用的目的。实践中，由于中央政府重点强调基于产权让渡的闲置宅基地市场化盘活，因此各级地方政府也以此为重点，调动诸多资源，不遗余力地开展市场化盘活。当前，随着闲置宅基地盘活实践的展开，学者们亦是重点围绕如何推进市场化盘活开展研究，如对闲置宅基地市场化盘活措施的探索和优化，以及对具体盘活实践模式的经验总结，并认为通过市场化盘活能有效激活农村宅基地资源资产，激发乡村发展活力，为推进乡村振兴战略提供资源支撑。

虽然实践中闲置宅基地市场化盘活取得了一定成效，但仍出现不少问题，特别表现在工商资本参与的市场化盘活模式中。如依托乡村旅游产业的闲置宅基地盘活经营未能做到因地制宜，导致与地区市场区位不匹配，进而导致经营失败，造成包括政府财政资金在内的诸多公共资源浪费。更有甚者，地方政府和企业合谋对宅基地产权进行变通安排，利用闲置宅基地盘活侵蚀村社集体和农民的宅基地权益。这些问题的产生，不仅会损害集体及其成员的宅基地权益，给其生产和生活带来负面影响，还容易导致乡村振兴资源浪费乃至被侵蚀，影响乡村的良序治理，因此需对此加以重视。

闲置宅基地主要搭配乡村旅游等新业态进行盘活。这些盘活方式投入的资金量较大，资源的市场化配置程度深，使盘活实践容易面临较高市场经营风险；同时采用宅基地“三权分置”的产权分割配置，使得市场化盘活牵涉较多的利益主体，任何的经营波动都会对相关主体的切身利益产生较大影响。因此，当前在我国农村区位条件差异较大的情况下，如何认识不同区位条件下农村的闲置宅基地市场化盘活路径已成为当下的重点问题。基于此，本文以闲置宅基地市场化盘活中乡村旅游业态为对象展开分析，以期为当前农村闲置宅基地市场化盘活的良序推进提供有益参考。

2 农村闲置宅基地市场化盘活类型分析

实践表明，不能简单地把闲置宅基地市场化盘活看成同质模式。闲置宅基地市场化盘活主要依托乡村旅游产业开展，然而不同乡村具备不同的资源和市场区位条件，加之乡村旅游本身是高度依赖特定区位和高市场风险的产业，这就需要具备不同区位条件的乡村做好差异化盘活经营类型匹配。有鉴于此，本文在吸收已有盘活类型划分成果经验的基础上，依据乡村旅游产业的市场运作规律，并基于村社集体和工商资本间的市场运作关系对闲置宅基地市场化盘活方式进行分类研究。

2.1 市场化盘活类型划分

当前，虽然我国村社集体经济的土地资源等存量资产丰富，但总体上还是受限于自然资源和资产性资源匮乏，以及资金、技术、人才等稀缺要素短缺，难以持续稳定发展。这意味着要想促进乡村产业振兴，壮大村集体经济，首要前提就是补充稀缺资源，并通过引入市场机制，实现资源要素的优化配置。基于此，一方面我国各级政府通过各项涉农财政转移支付，帮助农村建设和完善道路、农田水利、物流、环保等公共基础设施，从而扭转资产性资源匮乏局面；另一方面，中央政府通过不断放宽村社集体封闭的集体资产权能安排，通过市场机制，引入外部工商资本，从而使乡村获取资金和技术等稀缺要素，并实现要素的有效组合和配置。由于目前我国大部分村社集体主要从事农业生产，缺乏第二产业发展基础，且与外部要素对接的主要资源是土地，从而在资本下乡中主要形成以土地资源为核心的一、三产业率先融合，第二产业后续跟进的产业布局，即农业与乡村文旅等产业率先结合发展。此外，当前严格的耕地用途管制使得农村产业发展用地供给面临困难，然而农村宅基地存量较大且闲置化程度不断升高，使得盘活闲置宅基地成为缓解农村产业用地供给困境的重要突破口，由此，“闲置宅基地+乡村旅游等新业态”的市场化盘活模式得以开展。

在闲置宅基地市场化盘活实践中，乡村旅游产业的市场运作往往要经历开发和运营两大阶段。一是在开发阶段需要投入大量资金对文旅经营区域进行系统和整体的景观设施打造，从而为后续运营打好基础；二是在运营阶段需要投入人才、技术等要素对业态进行有效经营。其中，运营的成功与否不仅关系着前期资源投入是否有效，更关系着闲置宅基地的盘活成效。由此产生了盘活类型划分的第一个维度：开发和运营。

开发和运营中涉及的不同利益主体通过市场机制实现对业态的开发和运营。从经济意义角度出发，产权本身具有可分离性，特定主体只有占有资源要素的某项权能才能获得特定收入。在闲置宅基地市场化盘活过程中，基于宅基地“三权分置”的产权分割安排，村社集体和农户分别掌握宅基地所有权和资格权，而工商资本则通过产权流转掌握了宅基地使用权。实际上，村社集体和农户的利益总体一致，因此可将两者视为一个主体，从而形成了闲置宅基地市场化盘活的两大利益主体：村社集体和工商资本。由于不同利益主体能够承担的资源要素投入能力不同，因此在乡村文旅开发和运营过程中出现三种运作形式：一是单一主体独立运作开发和运营全过程；二是一个主体只能独立运作其中一个过程；三是不同主体间通过股权合作进行业态开发和运营。由此，产生了盘活类型划分的第二个维度：集体、资本和合作。

综上，将第一个维度和第二个维度合起来构成了完整的农村闲置宅基地市场化盘活抽象类型的划分，即从涉及闲置宅基地盘活利用的乡村旅游产业开发和运营过程中总结出的九种理想盘活类型（表1）。通过盘活类型划分，本文试图说明：①不同的生产要素条件是影响村社集体选取合适的市场化盘活类型的重要因素。②不同的市场区位，会深刻影响市场化盘活的经营效益和风险，且不同盘活类型下不同主体所获的效益和面临的风险不同。

2.2 市场化盘活类型特征

在上述乡村旅游产业开发和运营中，以村社集体和工商资本的独立或合作为标准，划分了九种理想的农村闲置宅基地市场化盘活类型。这九种类型中，有的只能作为一种理想类型划分，实际上难以推行，如（4）（6）和（7）三种类型，原因在于乡村旅游开发所涉资金较大，若工商资本独立开发投资，开发完成后再交由集体运营，或让集体参与运营，皆与工商资本的经营利益最大化原则不符，更何况当前村社集体自身普遍缺乏独立开展新业态经营的要素支撑。此外，（2）和（8）、（3）和（9）本身特征相近，但现实中类型（8）（9）更为普遍，毕竟受限于资源要素条件，真正能独立开展业态开发的村社集体并不多。因此，本文不对（2）（3）（4）（6）（7）等五种类型进行讨论。

2.2.1 集体开发-集体运营型

集体开发-集体运营盘活类型的运行逻辑是村社集体经济组织和农户利用自有资金或政府转移支付资金建设好相应经营基础设施，然后再由村社集体经济组织和农户独立运营。该类型中，村社集体具备获得主要经营收益的优势，但同时也需承担主要的经营风险。一般而言，该类型要求村社集体具备独立开展业态开发所需的资金和人才技术等要素。而在实际中，具备此类条件的村社集体较为稀少，主要有两类：一是集体经济比较发达的村社；二是依靠大量政府涉农财政转移支付资金支持的村社。

当前，随着乡村振兴战略推进，国家各种涉农项目携带大量财政资金进入乡村，从而利用政府资金进行村庄开发和运营是当前村社经济发展的主要表征，即使经济发达的村社也是如此。如笔者调研的江苏省江阴市长泾镇南国村本身就是集体经济发达村，但在农房旅游景观打造中也主要是利用政府资金。村社集体经济的资金公共属性强，涉及每位集体经济成员的利益，加之乡村旅游经营面临较高的市场风险，即使是经济发达的村社，也难以独自承担风险，更难以负担旅游景观打造所需的巨额资金，利用政府财政资金可较好地发挥兜底作用。因此，丰富的政府财政资金支持是村社集体得以独立从事业态开发和运营的重要前提。

2.2.2 资本开发-资本运营型

资本开发-资本运营盘活类型的运行逻辑是工商资本先通过租赁方式获得村社集体土地使用权，然后利用自有资金或政府财政资金补助独立进行业态经营基础设施打造，并由工商资本独立进行运营。此盘活类型下，村社集体一方面可获取土地租金收益，另一方面也可获得在产业打造过程中创造的就业、市场经营等机会。由于工商资本独立进行业态开发和运营，盘活经营的主要收益自然归其所有，但也需承担主要的市场经营风险。

该盘活类型多存在于中西部远离城市且经济欠发达的一般农业型村庄。正是由于这些地区村社集体资金匮乏和运营技术等要素短缺，通过引入工商资本来进行业态盘活经营是必然选择。鉴于当前经济欠发达的普通农业型村庄在全国仍占多数，因此资本开发-资本运营型是当前全国采用的最为普遍的市场化盘活方式。但由于工商资本独立进行业态开发和运营，并获得主要的经营收益，因而村社集体在盘活经营中还能获得多少收益，以及盘活经营对本村发展又能有多少助力存在很大不确定性。同时，由于乡村旅游产业的高市场风险性，一旦经营不善，容易使得盘活经营失败。为收回自身开发和运营中的前期投入，同时减少经营失败所带来的损失，工商资本可能会采取机会主义行为。

2.2.3 合作开发-资本运营型

合作开发-资本运营盘活类型的运行逻辑是，在开发阶段村社集体先通过租赁方式将宅基地和已建基础设施的使用权流转给工商资本，然后通过资金入股方式参与到工商资本的业态开发中来。待业态经营设施开发完成后，再全权交由工商资本开展运营。该类型优势在于村社集体部分基础设施已建好，同时再由村社集体注入部分开发资金，从而形成了产业打造的比较优势，能更好地吸引工商资本进入。由于宅基地资源和已建基础设施皆通过租赁方式流转，村社集体依旧能保留这部分资产的所有权。通过租赁方式，村社集体既可获取宅基地租金收益，又不承担主要市场经营风险，但劣势在于仅能获得固定且较低的租金收益。

乡村旅游产业运营需要成熟的运营技术作支撑。虽然政府的涉农财政资金投入使得村庄的公共基础设施水平得到提升，但村社集体人才、技术要素普遍匮乏依旧是基本事实。为了进一步发挥已建基础设施和乡村自然和人文景观资源的潜在市场价值，村社只得引入工商资本，利用工商资本方运营技术优势，实现资产的潜在经济价值。因此，在实践中合作开发-资本运营型也主要存在于资金和要素匮乏的一般农业型地区。

2.2.4 合作开发-合作运营型

合作开发-合作运营盘活类型中村社集体与工商资本以股权合作形式成立专门股份经营公司，共同对整个业态进行开发和运营。村社集体以土地、已建基础设施或资金作价入股，工商资本则以资金或技术入股。通过股权合作形式，使得村集体与工商资本间的利益联结更加紧密。

该类型的优势在于村社集体资产的收益权并非完全交给工商资本。村社集体可凭借占有的股权获得持续性的运营收益，且具体股权占有比例可通过双方协商议定。相较于租赁方式，股权合作无疑使集体在收益获取上具有优势。同时股权合作意味着风险共担，由双方共担经营风险无形中减小了各自的经营风险成本。而且由于经营收益关系到每个主体的切身利益，从而各主体都能积极地参与到盘活经营中，由此不断累积的乡村社会资本和货币、人力资本能助力盘活经营更好地开展。此外，由于股权可按市场交易程序灵活交易，从而增加了盘活经营的灵活度。如工商资本退出，则村社集体能够全权运营相关业态，反之若村社集体退出，则工商资本即能全权运营相关业态，由此也可实现盘活类型的转化。

实际中，合作开发-合作运营型多存在于经济发达村庄和具备大量财政资金支持的一般农业型村社。如南京市江宁区湖熟街道和平社区钱家渡村，在2017年开展美丽乡村建设前还是一个市级经济薄弱村。在打造“金陵水乡”乡村文旅时，前期依靠政府财政资金建成了基本的公共基础设施，后与江宁交通建设集团合资成立南京源山农副产品销售有限公司，从事乡村旅游的业态开发和经营，社区不参与实际经营，只是占股48%，每年固定拿10%的分红。

3 不同资源条件与市场区位下盘活类型的选择与比较

由前文分析可知，生产要素的富集程度是影响村社集体选择闲置宅基地市场化盘活类型的重要因素，而不同的市场区位则影响着业态运营的风险和收益。同时通过市场化盘活中的利益联结，相关市场风险会传导给村社集体，对集体发展及农户利益产生负面影响。这就要求各地在利用旅游产业进行闲置宅基地盘活前需充分考量乡村的资源和区位条件。

3.1 要素资源条件差异化表征

乡村旅游产业的开发和运营往往需要大量资金、人才和技术等稀缺要素作为保障。但长期以来村社集体经济普遍薄弱，资金等要素稀缺，难以支撑农旅产业的开发和运营。这就决定了村社集体必然需要通过租赁、入股等权能让渡的方式吸引外部要素进入，通过市场机制将潜在的资源价值发挥出来。

目前，全国各地村社集体的资金、人才和技术等要素拥有量存在差异，东部经济发达地区和中西部靠近城区的部分村社的经济发展空间大，集体经济情况较好，从而具备一定资金基础。而广大中西部地区和远离城区的一般农业型村社，则普遍缺乏发展资金。尽管2015年以来，随着政府逐步开展脱贫攻坚工作和实施乡村振兴战略，大量政府涉农转移支付资金进入乡村，这使得部分村社基础设施和资金条件得到极大改善，但人才、技术等要素稀缺依旧是普遍共性。

资金、人才和技术等要素是乡村旅游等新业态开发和运营的重要基础。村社的生产资源要素水平不同，会导致村社在闲置宅基地市场化盘活类型选择上存在差异。生产资源要素富裕，特别是自然人文资源丰富的村社的市场化盘活类型选择面较广，既可选择集体独立运营，也可选择与工商资本合作运营，而多数生产资源要素稀缺的村社则只能选择交由资本运营。

3.2 市场区位差异化表征

乡村旅游产业作为闲置宅基地市场化盘活的主要实践样态，本身发展会受到经营基础、市场机会空间、产业容量等市场区位条件影响。若贸然在缺乏市场区位优势的区域开展经营，则必然会增加产业的市场风险。

具体而言，乡村旅游产业的经营基础主要是优质的自然和人文资源。优质的自然和人文环境要素一般具备独特性和稀缺性，从而具有较高的潜在市场交易价值。依托于这一资源发展的农旅产业能有效降低经营者的生产成本，具备较高的增收潜能。反之，若此类经营的基础薄弱，则不仅开发的农旅经营内容难具特色，缺乏长期市场竞争力，甚至还需要投入大量资源进行某些经营内容的凭空打造。这不仅增加了经营成本，还会使经营者面临较高的市场风险。

乡村旅游的市场机会空间是指区域消费市场容量。由于乡村旅游本身以“乡土性”为产品基本要素，消费对象多为远离乡村的城市消费者，加之业态经营内容实质多为酒店、餐厅等高端消费场所，因而经营成效与消费对象的经济实力乃至地区经济发展水平息息相关。因此，地区经济发展水平高低和距离消费市场（城市）的远近是影响产业市场机会空间的重要因素。现实中，中西部地区多数农村所在区域经济发展水平较低，且一些村庄远离城市，从而市场机会空间较小，若贸然进行业态开发，则必然会面临高经营风险。

乡村旅游产业容量也是衡量市场区位优劣的重要因素。当前地方政府将乡村旅游作为产业振兴的主要抓手，进行全域旅游打造，使得单一行政区域内出现多个农旅产业，且经营内容的同质化明显。由此导致区域内产业过度密集，影响了区域旅游产业的供需结构。地区过多的产业供给超过了其产业容量，最终加剧了经营主体间的市场竞争，更压缩了单个经营主体的市场利润空间，增加了市场经营风险。

闲置宅基地市场化盘活主要搭配乡村旅游产业，而农旅开发本身投资成本高，投资回报期长，具有较高经营风险。若在产业开发前未能充分考虑不同村社的市场区位条件，则会导致后续经营面临较大风险，进而抑制发挥闲置宅基地盘活的乡村振兴效应。由前文分析可知，在闲置宅基地市场化盘活中，村社集体通过租赁、入股等方式将土地资源、已建基础设施和资金投入到盘活运营中，使得自身利益与产业发展紧密相连，形成了利益联结。由此，盘活经营面临的市场风险，也会顺着利益联结机制对村社集体产生负面影响。现实中，部分村庄在旅游业态经营中陷入困境，甚至项目破产，进而出现工商资本“跑路”现象，参与经营的农户面临亏损，项目区内的宅基地及农房重新面临闲置，以及集体土地异化为工商资本私产等现象，并导致农民权益、耕地保护、社会稳定等风险产生。

3.3 市场化盘活类型选择与比较

综合上述分析，我们可得到一个小结：村社集体开展闲置宅基地市场化盘活前，需充分考虑本地区市场区位条件，以确定是否能进行乡村旅游等新业态的开发和经营，以及能经营多大的业态规模。这是关系闲置宅基地市场化盘活经营成效，乃至乡村振兴成效的重要前提。同时，在决定开展闲置宅基地市场化盘活后，村社集体亦要充分考虑自身生产要素基础和要引入的工商资本的资金和运营实力，以及自身抵御潜在市场风险的能力，从而确定应当采取何种盘活类型。农村闲置宅基地市场化盘活类型经营收益和风险比较结果详见表2。如具备较优市场区位，且有一定经济实力的村社，可采取合作开发和运营的盘活类型，以充分发挥资源市场化利用对村庄经济发展的促进作用，减少经营风险对自身的冲击。而市场区位较优但经济实力较差的村社，可以交由工商资本运营，一方面能规避主要市场风险，另一方面也能更好地发挥要素经济价值对村社集体经济发展的促进作用。但无论选择何种市场化盘活类型，稳定持续地经营才是良好盘活效果的保证。因此，开展闲置宅基地市场化盘活，需尊重不同村社的市场区位条件差异，遵循市场理性，降低市场风险对盘活经营的冲击，形成良性的市场化盘活道路。

4 案例分析

前文对闲置宅基地市场化盘活进行了类型划分，并结合村社的要素资源基础和市场区位进行了分析，得出不同区位条件的村社开展市场化盘活经营的效果存在较大差异的结论。通常情况下，村集体经济发达或具有优质市场区位条件的村社，市场化盘活经营的成功率较高；而集体经济欠发达和市场区位条件较差的村社则失败概率较高，且在盘活经营出现困境的情况下，业态运营不佳的负面效应更加凸显。同时，由于行政力量的介入程度不断加深，过度的行政干预对盘活成效也产生了负面效应。特别是当行政主体的过度干预与市场主体的不当利益诉求相结合时，可能抑制产业市场理性的发挥，增加盘活经营的风险。对此，本文结合安徽省D镇的闲置宅基地市场化盘活实际案例加以分析。

4.1 D镇闲置宅基地市场化盘活概况

安徽省D镇是典型的中部地区传统农业乡镇，其制造业基础薄弱，2017—2020年D镇每年财政收入约为2000万元。近年来，随着外出务工和在城镇定居的农户增多，多数村集体的部分宅基地及农宅出现季节性或全年闲置。2011年，HF公司进入D镇，并以“养老项目”为名在D镇进行开发建设。至2021年该公司已先后流转了7900亩集体土地，用于建设果蔬苗木、休闲旅游等经营设施。其中，2017年HF公司为建设配套的民宿旅游，共获取了D镇L行政村的三个自然村的宅基地及农房使用权。但在获取方式上，该公司并未采取租赁或入股等市场方式，而是在地方政府支持下进行了宅基地征收。通过宅基地征收这一行政支持，HF公司获得的不是宅基地及农房的短期使用权，而是长达70年的国有建设用地使用权。与此同时，农户获得的收益则不是持续性的租金或分红，而是房屋拆迁一次性补偿或HF公司提供的低价有偿安置房。HF公司在获得宅基地及农房相关权限后，随即着手将农房改造为民宿客房并经营。经营好坏仅属于HF公司的自负盈亏，与农户已无利益关联。

从2016年开始，HF公司为在D镇开展乡村旅游经营，投入大量资金进行了一系列旅游景观打造。而在投入的资金中，不仅有HF公司的自有资金，还包括政府的财政资金。如表3所示，在整个农旅项目建设中，HF公司自身投资建设了10个项目，共投入资金9000万元。而地方政府投资建设了11个项目，共投入资金9810万元。地方政府的投资额高于HF公司，且投资建设内容均为农旅经营的配套设施。

从实际调研结果来看，D镇农旅项目的大量资金投入并未能取得预期效益。从2016年农旅项目建立至2022年，该项目累计旅游创收约1500万元。但该收入水平相较于其项目建设的总投资而言，无疑是入不敷出。同时，农旅项目日常经营实际也处于亏损状态。在实际经营中，农旅项目消费人群总体偏少，且多为季节性和临时性消费，部分旅游设施已闲置或荒废。从乡村振兴效应来看，农旅项目建设增加的就业机会较少，且提供的多为零散、临时性的工作，如果树修剪、餐饮卫生打扫等。而且在农旅项目中所开设的餐饮店、民宿、礼品店属于HF公司或外部加盟者经营，无当地农户参与其中。由此，D镇依托闲置宅基地盘活发展的农旅产业所创造的经济发展空间有限，对本地经济发展未起到明显促进作用。且投入的诸多资源也并未显著带动当地农村发展和农民增收，反而因农旅项目经营效益不佳导致投入的公共资源多数形成了资源浪费。

4.2 D镇闲置宅基地市场化盘活评析

4.2.1 要素资源条件和市场区位分析

由前文分析可知，在要素资源方面，D镇属于经济欠发达的中部地区乡镇，财政基础薄弱。而D镇所辖的L村2020—2022年的村集体经济年收入平均为50多万元，难以满足农旅产业开发的资金需要。另一方面，由L村的村情简介可知，该村的村两委组成人员主要为初、高中学历，且未接受过系统的商业运营知识培训，除了负责村委日常工作外，剩余时间主要是从事农业相关的工作。因此，L村也难以具备农旅产业运营所需的人才和技术要素。这就使得当地在发展农旅产业时，无论是在开发还是运营阶段皆须引入工商资本，由此形成了“资本开发-资本运营”的市场化盘活类型。

在市场区位方面，D镇的市场区位本身并无优势。在经营基础方面，该镇的自然和人文资源缺乏，镇域内并无具有较高观赏价值的自然风光和知名的文化遗产，因此相关文旅设施内容只能凭空打造，如HF公司从江西拆除一间清代古宅，腾挪到了该镇农旅项目区重新组建，为旅游区“文化底蕴”的宣传增加筹码。而在市场经济空间和产业容量方面，D镇地处安徽省东部，距县城约1小时的车程，距安徽、江苏两省的省会约2小时的车程，且靠近长三角经济发达区，交通区位条件并不差。但D镇本身经济发展水平相对较低，农旅产品消费价格又较高，导致农旅经营在本地缺乏消费市场。近年来，周边地区皆在发展乡村旅游产业，特别是作为主要客源地的南京地区，乡村旅游已呈过密化发展。而D镇农旅经营内容也存在同质化问题，难以与更具区位优势的农旅经营企业竞争，从而使其市场经济空间被进一步挤压。由前文可知，HF公司在D镇的农旅经营不仅未取得良好效果，反而处于亏损状态。显然，对于该地农旅发展而言，引起经营效益不佳的主因就在于未能把握农旅经营的市场区位适宜性。

4.2.2 市场化盘活类型评析

D镇的闲置宅基地市场化盘活可划分为“资本开发-资本运营”型。该类型的开发和运营主导者皆是工商资本，在运营中工商资本是主要的收益获得者和风险承担者，而村社集体面临的则是低经营收益和风险。实践中，L村在开发阶段的宅基地征收做法让这一类型特征更加凸显。闲置宅基地先通过征收方式转为国有用地，后通过招拍挂方式被HF公司获取。由此使得L村相关农户与盘活经营已无利益联系。这种情况下，L村集体及农户无法分享农旅项目的运营收益。在运营风险和损失上，一些农户在开发阶段的宅基地征收和补偿中存在一定利益损失，但运营阶段的经营困境并没有导致农户利益受损。经营不佳产生的损失实际皆由HF公司承担。

工商资本以经营利润为行动目标。随着农旅经营的开展，D镇较差的乡村旅游产业市场区位引发的经营效益不佳日益凸显。为弥补经营损失并继续维持经营，HF公司按照政府的乡村旅游产业发展目标要求打造自身农旅经营内容，以换取地方政府的资源支持。由表3可知，地方政府也给予了HF公司农旅经营较多的财政资金支持。这样即使在旅游经营效益不佳时，HF公司依然能维持甚至扩大其农旅经营规模。但随后即陷入市场经营愈发不佳，政策资金投入愈不断加大的怪圈，由此造成了公共资源的浪费。最终多重措施均收效甚微，随后HF公司的盘活经营方向反而产生异化，经营重心逐渐偏离涉农领域，而转向了房产经营，如该公司未来规划的重点项目即是以“生态康养”为名开发的乡村养老地产。

5 结论与反思

闲置宅基地市场化盘活的目标是提高农村宅基地利用率，为乡村产业振兴提供用地支撑，但根本目的还是促进农村发展和农民富裕。实践中，各地普遍将乡村旅游产业作为与市场化盘活搭配的主要实践样态，从而使得闲置宅基地盘活成效与产业经营成效密切相关。基于乡村旅游市场的经营特点，本文将闲置宅基地市场化盘活划分为九种盘活类型，剔除其中一些难以实践的理想化类型后，得出四种符合实际的盘活类型。通过类型划分，区分了不同盘活类型的特征差异，并结合安徽省D镇的市场化盘活案例分析，验证了资源要素禀赋和市场区位条件差异是影响村社集体市场化盘活类型选择和盘活成效的重要因素，同时行政力量的过度介入也容易增加盘活经营风险，进而影响盘活成效。具体而言，本文的结论可进一步归纳为以下三个方面。

第一，应注重闲置宅基地市场化盘活中公共资源的均衡配置。实践中，无论是集体开发、资本开发还是合作开发，在开发阶段都有政府涉农财政资金的注入。涉农财政资金作为当前乡村振兴主要的公共资源，往往是村社集体经济发展的基础启动资金。但由于该项资金由政府提供，从而在使用方向上很大程度受到政府意愿影响。当前，产业振兴被政府视为乡村振兴的核心，而乡村旅游产业更被视为产业振兴的主要抓手，并投入大量资金加以保障。这就导致无论是集体主导还是资本主导的盘活类型都需按照政府文件要求进行产业打造。实际上，这种以第三产业为主的乡村产业发展模式，忽视了产业的风险性和村社集体的整体发展利益，容易造成公共资源因经营失败而浪费，进而影响乡村的长期发展。

第二，应充分考虑闲置宅基地市场化盘活经营的市场区位适宜性。特别是普通农业型地区采用资本主导盘活类型的村社集体，往往会因工商资本的逐利行为使得自身利益空间受到限制。而当市场区位条件不佳引发经营失败时，工商资本经营失败的市场负面效应还会通过利益联结机制传导至村社集体，给后者带来发展风险。

第三，应在闲置宅基地市场化盘活中建立合理的利益联结机制和调节机制。通过表2的四种盘活类型的运营特征比较可知，单一主体主导的盘活类型，都是由该主体独自承担运营风险。乡村旅游产业本身市场风险性高，一旦经营失败，对于集体主导的盘活而言，意味着大量村社公共资源的损失；而对于资本主导的盘活而言，也意味着投入资金的损失，甚至还会激发其损害村社集体利益的行为。同时，单一主体主导也意味着收益的相对集中，如在资本主导的盘活类型下，主要运营收益往往都是流向工商资本而非村社集体。

基于上述结论，本文认为农村闲置宅基地市场化盘活的良序推进重点在于立足产业的市场发展规律，村庄的实际发展需求和农民的合法利益诉求应该走与自身相宜的发展道路。由此，本文对农村闲置宅基地市场化盘活实践的优化提出如下建议。

首先，政府应完善闲置宅基地盘活政策，明确促进农村发展和农民富裕的根本目标。一是明确农民在乡村振兴中的主体性，完善闲置宅基地盘活的政策考核安排，在相关考核中重点突出惠农利农要求，以激励和引导地方政府在闲置宅基地市场化盘活中将农村农民发展作为主要行动导向。二是明确闲置宅基地盘活目标的综合性，闲置宅基地市场化盘活不能只关注产业打造，还需关注农村发展和农民生计。将主要公共资源集聚在农旅产业发展上，不仅面临巨大市场风险，还使得农民利益难以保障。因此，闲置宅基地盘活政策应建立完善均衡的政府公共资源分配机制，加大财政资金对农村农民发展方面的倾斜力度，保证农民公共资源分配的主体地位，以促进农村闲置宅基地市场化盘活能成为服务农民生计和乡村建设的有效盘活模式。

其次，地方政府和村社集体应在引入工商资本开展市场化盘活前做好审慎评估，具体而言：一是需准确评估本地区产业基础、资源禀赋、市场条件、乡村和农民发展需求，做好对农旅产业为主的市场化盘活模式的可行性分析。二是对工商资本组织的经营水平、发展潜力、联农带农意愿进行考察，提高引入的工商企业成功经营的概率，并能做到联农带农，推动乡村振兴发展。三是地方政府需遵循农旅产业发展市场规律，减少盲目的行政干预，对于工商企业经营的扶持，应以利农兴农为前提；同时还需明晰本地农旅产业发展的经营基础、市场机会空间和产业容量，建立合理的产业发展规划，让农旅产业能够保持理性发展，降低发展风险，从而促进盘活成效可持续。

最后，建立以股权、契约分红等形式为主的合作型盘活模式是一种较为契合当前多数农村发展实际的较优盘活类型，能够将产业发展所创造的利益尽可能留在农村和留给农民。集体与资本合作开发和运营，本身是通过股权合作形式形成了利益联结，使得双方能够共担市场风险，从而减轻各自的经营风险。同时，由股权分红形成利益激励，可以促使双方共同为促进产业发展、保证盘活成效而努力。此外，还需做好经营收益分配，调节好利益分配差距。政府可通过完善政策安排，引导产业发展创造的经济机会尽可能向农民倾斜，让农民能从盘活经营中获得稳定收益，同时加强农户自主经营管理培训，增强其运营能力和市场风险认知，更好维护自身利益。

作者信息

通讯作者：赵姚阳（1977—），男，浙江省绍兴市上虞区人，河海大学公共管理学院副教授、硕士生导师，地理学博士，研究方向为土地经济与政策。

第一作者简介：时磊（1995—），男，安徽省滁州市人，中共南京市秦淮区委党校助教，管理学硕士，研究方向为农村土地经济与政策。

设计、一审 | 吕睿二审 | 吴桐

三审 | 孙君

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发布于 2025-01-01 19:43:20

农村宅基地